文 | 張燎（濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)）

2010年4月2日,筆者受邀在中國(guó)水網(wǎng)、清華大學(xué)在北京聯(lián)合舉辦的“第八屆中國(guó)城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上發(fā)言，因時(shí)間緊促演講中很多重要問(wèn)題未及展開。另一方面，當(dāng)前有關(guān)中國(guó)水務(wù)行業(yè)未來(lái)政策方向的討論比較熱烈，但是對(duì)某些關(guān)鍵問(wèn)題業(yè)界的意見分歧依舊。對(duì)此筆者認(rèn)為有必要多加研討，累積共識(shí)，為行業(yè)政策制定提供一些框架性解決方案。此文即是在本次會(huì)議發(fā)言稿的基礎(chǔ)上充實(shí)、整理撰寫而來(lái)。

城市水業(yè)改革歷程回顧

中國(guó)城市水業(yè)的改革經(jīng)歷了水價(jià)改革啟動(dòng)、企業(yè)化改造、自2002年開始的以特許經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)非國(guó)有化為特征的市場(chǎng)化改革等幾個(gè)階段。雖然各個(gè)階段的時(shí)間界限并不非常清晰，但包括供、排水在內(nèi)的中國(guó)城市水業(yè)大體經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位為主，到擁有收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制的企業(yè)為主的體制轉(zhuǎn)變。

需要指出的是，城市水業(yè)是中國(guó)“公私協(xié)作”（Public-Private Partnership, PPP）改革的典型領(lǐng)域，就改革的深度和廣度、PPP項(xiàng)目數(shù)量而言，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)其他市政公用及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。據(jù)濟(jì)邦咨詢公司的一項(xiàng)最新研究，截止2009年底，中國(guó)水務(wù)行業(yè)的PPP項(xiàng)目數(shù)量超過(guò)1100個(gè)。

在城市水業(yè)改革涉及到的諸多利益主體中，水服務(wù)的提供者——水務(wù)企業(yè)無(wú)疑是行業(yè)改革的焦點(diǎn)，過(guò)去的改革模式設(shè)計(jì)和改革實(shí)踐多是圍繞水務(wù)企業(yè)這一重要主體來(lái)展開，取得的成績(jī)和遭遇的困難也在水務(wù)企業(yè)身上得以充分體現(xiàn)。

自2002年開始的市場(chǎng)化改革以來(lái)，所形成的城市水務(wù)企業(yè)類型可以歸納為以下五種：

國(guó)有全資型：如沈陽(yáng)水司、長(zhǎng)沙水司、西安水司、北京水司、廣州水司、南京水司、杭州水業(yè)、合肥水司等；

股權(quán)合資型：如深圳水務(wù)集團(tuán)、?？谒畡?wù)集團(tuán)、昆明水司、蘭州水司、常州水司、常熟水司、馬鞍山水司、寶雞水司、浦東水司、天津水司、蕪湖水司等；

證券化型：如首創(chuàng)股份、重慶水務(wù)集團(tuán)、武漢三鎮(zhèn)控股、洪城水業(yè)、天創(chuàng)環(huán)保、興蓉投資（原“藍(lán)星清洗”）等；

終端設(shè)施BOT/TOT型：成都自來(lái)水六廠B廠、天津凌莊水廠等及各地大量的污水處理廠；

全面民營(yíng)化型：如宿遷水司、駐馬店水司、綏芬河水司等。

如此多樣化的企業(yè)類型和改革模式，加之城市水務(wù)改革決策由地方城市政府主導(dǎo)，中央政府相關(guān)主管部門之間對(duì)水務(wù)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)不夠，改革思路長(zhǎng)時(shí)期模糊不清等問(wèn)題，形成了行業(yè)改革局面異常復(fù)雜，行業(yè)監(jiān)管體制改革如何取舍一時(shí)成為難題。

在2008年的國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，盡管某些政府官員及政協(xié)高官否認(rèn)，但我們從鋼鐵、煤炭和資源壟斷性行業(yè)可以發(fā)現(xiàn)很多“國(guó)進(jìn)民退”的事實(shí)，在中國(guó)已經(jīng)揭開序幕的基礎(chǔ)設(shè)施PPP領(lǐng)域內(nèi)，也出現(xiàn)了比較明顯的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象。國(guó)家發(fā)改委在2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見中提到了市政公用事業(yè)的體制改革方向和指導(dǎo)意見，但缺乏具體可操作的政策思路，實(shí)際上連成本監(jiān)審、價(jià)格聽證和環(huán)保項(xiàng)目選址公眾參與等基本制度和技術(shù)問(wèn)題均遲遲未能解決。出于促進(jìn)和鼓勵(lì)民營(yíng)資本發(fā)展目的，國(guó)務(wù)院今年5月初頒布了“新36條”，其中雖然提出鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與市政公用行業(yè)投資運(yùn)營(yíng)，但仍難掩城市水務(wù)行業(yè)改革的困境和疲態(tài)。

水業(yè)改革政策討論中幾種常見迷思

由于我國(guó)城市水業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)有體制，大約自2002年開始的以推行“特許經(jīng)營(yíng)制度”為特征的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，給城市水務(wù)行業(yè)帶來(lái)了很大的改革動(dòng)力，但改革主要發(fā)生在投融資方式、部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及新增污水處理市場(chǎng)投資等領(lǐng)域，并未根本觸動(dòng)原來(lái)的國(guó)有體制。

當(dāng)2006~2007年國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和城市水業(yè)發(fā)生某些變化時(shí)（地方政府土地收入快速增長(zhǎng)，緩解了依靠出售公用事業(yè)資產(chǎn)引入社會(huì)資本的急迫性；少數(shù)幾個(gè)所謂“高溢價(jià)”轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目引發(fā)爭(zhēng)議；一些政府達(dá)成的簡(jiǎn)單PPP合約被事實(shí)證明非常粗糙和問(wèn)題叢生），社會(huì)對(duì)中國(guó)水務(wù)改革大方向的判斷遂出現(xiàn)巨大分歧。

遺憾的是，相關(guān)部委沒(méi)能及時(shí)對(duì)水務(wù)行業(yè)如何深化改革提出系統(tǒng)性的、更清晰有力的政策主張和改革措施。中國(guó)城市水業(yè)改革由此陷入迷思，進(jìn)入改革的膠著狀態(tài)。

在關(guān)于水務(wù)改革的各種行業(yè)會(huì)議及政策研討活動(dòng)中，我們經(jīng)常能聽到如下一些似是而非的說(shuō)法：

因?yàn)樗畡?wù)行業(yè)本身屬于一種公益性事業(yè)，所以搞市場(chǎng)化改革忽視了行業(yè)性質(zhì)，違背了行業(yè)規(guī)律；

既然水務(wù)企業(yè)從事的是公益性事業(yè)，必須堅(jiān)定不移地實(shí)行國(guó)有控股；

水費(fèi)收入是水務(wù)企業(yè)獲得成本補(bǔ)償及收益的主要途徑，政府的責(zé)任主要是在價(jià)格聽證中平衡好用戶和水務(wù)企業(yè)的利益關(guān)系；

政府不能用財(cái)政資金去補(bǔ)貼有水費(fèi)收入的市場(chǎng)化水務(wù)企業(yè)（或合資企業(yè)）；

特許經(jīng)營(yíng)即是市場(chǎng)化改革，如果不搞市場(chǎng)化改革的地方，政府與那些完全國(guó)有或國(guó)有控股的水司建立特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)關(guān)系好像沒(méi)有必要；

現(xiàn)在的水務(wù)行業(yè)管理就是監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管其實(shí)就是圍繞如何改善行業(yè)管理做文章，不需要所謂“專業(yè)化的監(jiān)管”；

若政府不差錢的話，最好不要“打”水務(wù)企業(yè)的“主意”。

上述意見和爭(zhēng)辯涉及到行業(yè)性質(zhì)、責(zé)任分擔(dān)、公共服務(wù)提供機(jī)制、國(guó)有企業(yè)及私人部門各自特點(diǎn)和效率差異、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)、行業(yè)管理與如何監(jiān)管自然壟斷企業(yè)的區(qū)別等等重要問(wèn)題。

那么，我們究竟應(yīng)該如何看清楚中國(guó)水務(wù)行業(yè)改革的主要命題呢？

水業(yè)改革利益相關(guān)者及其訴求分析

但凡改革，無(wú)不關(guān)涉利益格局的改變與調(diào)整。因此，我們不妨從城市水業(yè)改革的利益相關(guān)者角度來(lái)分析其利益訴求、矛盾焦點(diǎn)和改革的基本命題。

我國(guó)城市水業(yè)的利益相關(guān)者及其訴求大致如圖1所示。

圖1  中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的利益相關(guān)者關(guān)系圖

1．政府

地方政府對(duì)城市水業(yè)的行業(yè)管理目標(biāo)，應(yīng)該是確保水務(wù)企業(yè)以合理成本向用戶提供充足、優(yōu)質(zhì)、安全、高效及可支付的水服務(wù)。在這個(gè)大目標(biāo)之下，政府作為水服務(wù)的最終責(zé)任方的定位即是清晰可推斷的，如果水務(wù)企業(yè)事實(shí)上做不到，或者水用戶不能承受，地方政府就應(yīng)該運(yùn)用價(jià)格、（投資或運(yùn)營(yíng)）補(bǔ)貼、用戶補(bǔ)助、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管等手段來(lái)進(jìn)行行業(yè)管理和規(guī)制。

政府無(wú)可回避地成為城市水服務(wù)的最終責(zé)任方，是由現(xiàn)代社會(huì)集體物品生產(chǎn)的組織方式所決定的。筆者認(rèn)為，部分地方政府企圖通過(guò)改革、改制，將城市水務(wù)的責(zé)任徹底轉(zhuǎn)移出去，是一種政治幼稚的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì)可能導(dǎo)致的政治后果理解不深刻。試想，當(dāng)城市水業(yè)出現(xiàn)重大危機(jī)和服務(wù)中斷的情況下，相關(guān)地方政府能夠以水務(wù)企業(yè)有自負(fù)盈虧的企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，或者水務(wù)企業(yè)完成了市場(chǎng)化、非國(guó)有化轉(zhuǎn)制等理由，而主張政府自己置身事外或免責(zé)嗎？然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，政府是水務(wù)服務(wù)的最終責(zé)任方并不必然推導(dǎo)出政府必須直接生產(chǎn)或提供這種公共服務(wù)，公共服務(wù)的提供機(jī)制或者說(shuō)具體實(shí)現(xiàn)方式有很多，公共部門直接生產(chǎn)或提供只是其中一種選擇，卻并非唯一正確的選擇。這里蘊(yùn)涵著是否存在針對(duì)公共服務(wù)提供機(jī)制的集體選擇權(quán)，以及何種情況下運(yùn)用公私協(xié)作（PPP）模式的深層次問(wèn)題。

2．企業(yè)

從水務(wù)企業(yè)的角度分析，它們的關(guān)注重點(diǎn)有：

企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性

城市建設(shè)規(guī)劃穩(wěn)定性

員工收入的激勵(lì)性

服務(wù)成本如何被監(jiān)管

但是，水務(wù)企業(yè)關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)中有幾項(xiàng)正是異議叢生之處。水務(wù)企業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)是城市水務(wù)服務(wù)體系中的樞紐，但中國(guó)的水務(wù)企業(yè)特別難做，為什么？因?yàn)橹袊?guó)水務(wù)企業(yè)面臨的體制環(huán)境和經(jīng)營(yíng)環(huán)境里存有很多的不確定性和不合理的制度安排。譬如水價(jià)定價(jià)機(jī)制不明確，價(jià)格聽證“墮落”成了數(shù)字博弈；城市規(guī)劃頻繁修編，各類公用事業(yè)企業(yè)還得努力適應(yīng)；企業(yè)減員需要考慮社會(huì)穩(wěn)定，不能給領(lǐng)導(dǎo)維穩(wěn)添亂；政企不分、政企難分等等。

水務(wù)企業(yè)收入項(xiàng)包括水費(fèi)收入、工程輔業(yè)收入及可能的政府補(bǔ)貼，成本支出項(xiàng)包括資本性成本、運(yùn)營(yíng)成本等等。按照任何企業(yè)財(cái)務(wù)可持續(xù)的基本要求，在一段時(shí)間內(nèi)水務(wù)企業(yè)需要確保收入大于支出，否則企業(yè)將可能發(fā)生資金鏈斷裂、到期債務(wù)不能清償、被迫降低服務(wù)質(zhì)量或終止服務(wù)，危及企業(yè)的財(cái)務(wù)生存和法律存續(xù)?？梢韵胂?，當(dāng)水務(wù)企業(yè)連自身財(cái)務(wù)可持續(xù)都難以保證的時(shí)候，談何保證服務(wù)質(zhì)量，更遑論對(duì)社會(huì)資本的吸引力了。

3．出資方

我國(guó)水務(wù)企業(yè)出資方面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是資本回報(bào)率不高，有的時(shí)候還多年連續(xù)虧損，甚至可以說(shuō)很低。譬如2002年完成的某“高溢價(jià)”合資供水項(xiàng)目，由于該市水價(jià)長(zhǎng)期不調(diào)整，導(dǎo)致廠網(wǎng)一體的合資公司多年只錄得不到1000萬(wàn)人民幣的年凈利潤(rùn)，與該公司超過(guò)15億的凈資產(chǎn)相比，收益率低得“慘不忍睹”。筆者認(rèn)為主要與我國(guó)對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的出資人是否應(yīng)該享有市場(chǎng)平均水平的資本回報(bào)沒(méi)有確認(rèn)，與可以不享回報(bào)的政府資本混為一談?dòng)嘘P(guān)。水價(jià)定價(jià)機(jī)制不清晰，尤其是在供水行業(yè)，該調(diào)價(jià)時(shí)往往考慮其他非經(jīng)營(yíng)因素未調(diào)。價(jià)格改革之后政府又沒(méi)有制度化的補(bǔ)貼機(jī)制，補(bǔ)貼給非國(guó)有的公用事業(yè)企業(yè)似乎等于利益輸送，招致政治非議等等，導(dǎo)致水務(wù)企業(yè)資本回報(bào)率相當(dāng)?shù)汀?/p>

水務(wù)企業(yè)的資本構(gòu)成關(guān)聯(lián)著產(chǎn)權(quán)改革的重要問(wèn)題。水服務(wù)從定性看，是公用事業(yè)，屬準(zhǔn)公益性服務(wù)，兼具集體物品的特征，因?qū)嵭惺褂谜?污染者付費(fèi)的收費(fèi)機(jī)制，又有一定的可經(jīng)營(yíng)性。由此，水服務(wù)既可以安排公共部門來(lái)提供，也可以利用它的可經(jīng)營(yíng)性，通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式調(diào)動(dòng)私人部門來(lái)參與提供，或者產(chǎn)權(quán)完全公有，具體服務(wù)也可以委托私人部門來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。經(jīng)過(guò)多年改革，我國(guó)水務(wù)企業(yè)現(xiàn)有的資本提供方及產(chǎn)權(quán)屬性呈現(xiàn)多樣化格局，結(jié)合企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理形式，水務(wù)企業(yè)的服務(wù)模式包含有國(guó)有國(guó)營(yíng)、國(guó)有民營(yíng)、公私合資、民有民營(yíng)等幾種。

盡管有人提出水務(wù)服務(wù)是一項(xiàng)公用事業(yè)，所以一定要保持國(guó)有控股地位不動(dòng)搖。對(duì)此，筆者一直甚惑不解——我并不認(rèn)為水務(wù)企業(yè)不能國(guó)有控股，但不明白為什么“一定”要國(guó)有控股。選擇國(guó)有控股，除了保持意識(shí)形態(tài)上的純潔性之外，我實(shí)在看不出在安全性、技術(shù)水平上非國(guó)有資本有什么理由一定輸于國(guó)有/政府資本，倒有企圖用資本控股的方式去掩蓋政府監(jiān)管能力的不足之嫌。

4．用戶

水用戶關(guān)心的重點(diǎn)是水服務(wù)的質(zhì)量與水價(jià)是否相匹配，特別對(duì)水服務(wù)質(zhì)量改善的幅度與水價(jià)提高是否相稱非常敏感。換言之，用戶對(duì)變動(dòng)量之間的相互關(guān)系更為敏感。

真實(shí)的水價(jià)一方面要盡可能提供給企業(yè)補(bǔ)償完全成本的機(jī)會(huì)，讓價(jià)格成為引導(dǎo)資本資源配置的有效信號(hào)，同時(shí)也要在水用戶的可承受范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)最好是建立在詳細(xì)的社會(huì)調(diào)查、透明的公眾參與及憲政制度下的公開的利益博弈過(guò)程。在成本監(jiān)審和成本公開的前提下，企業(yè)需要的合理水價(jià)與用戶能承受/愿意承受的水價(jià)之間如果有差距，應(yīng)由政府這個(gè)最終責(zé)任主體來(lái)承擔(dān)。

選擇何種水價(jià)政策（福利性低水價(jià)/合理水價(jià)/高水價(jià)）是極富爭(zhēng)議的社會(huì)話題。世行2008年發(fā)布研究報(bào)告《展望中國(guó)城市水業(yè)》稱，中國(guó)應(yīng)該實(shí)行較現(xiàn)在的低水價(jià)更高、以便能補(bǔ)償完全成本的水價(jià)，如果考慮用水過(guò)程形成的環(huán)境成本，真實(shí)水價(jià)還要進(jìn)一步增加。這被不少媒體簡(jiǎn)單解讀為世行主張中國(guó)水價(jià)“漲價(jià)”，似乎世行站在老百姓的對(duì)立面了。事實(shí)上我們的選擇并不多，實(shí)踐表明福利性低水價(jià)往往導(dǎo)致需求無(wú)限度和浪費(fèi)，而可用水資源有限，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼供方來(lái)維持低水價(jià)的做法是否可持續(xù)值得懷疑。但高水價(jià)政策違反基本人權(quán)，受人詬病，在政治上也無(wú)法接受。因此，選擇合理水價(jià)政策更為可取。

何謂合理水價(jià)？筆者認(rèn)為至少應(yīng)該具備以下幾個(gè)特征：

基本補(bǔ)償水服務(wù)（水資源獲取、供水、污水處理等）完全成本；

以水用戶的可支付能力為限；

實(shí)際水價(jià)借助公開聽證等有效公眾參與機(jī)制，在企業(yè)、政府和用戶之間形成；

政府向社會(huì)弱勢(shì)群體提供直接補(bǔ)助。

利益相關(guān)者的相互關(guān)系

綜此，城市水業(yè)改革中利益相關(guān)者之間的關(guān)系可以做如下梳理和歸位。

圖2  水業(yè)改革利益相關(guān)者的相互關(guān)系

政府與水務(wù)企業(yè)之間，以建立特許經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系為抓手，借助更穩(wěn)定和可預(yù)期的城市規(guī)劃、審核控制資本性投資、運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)審和補(bǔ)貼等幾個(gè)工具，與水務(wù)企業(yè)形成監(jiān)管-被監(jiān)管關(guān)系，無(wú)論水務(wù)企業(yè)屬于何種所有制性質(zhì)的企業(yè)。

水務(wù)企業(yè)與用戶之間，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)符合“物有所值（Value for Money）”原則的城市水服務(wù)，即水服務(wù)供應(yīng)方（水務(wù)企業(yè)）必須提供高效且滿足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)服務(wù)，由此水務(wù)企業(yè)應(yīng)依法承擔(dān)提供全面信息給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的義務(wù)，使保護(hù)用戶利益的行業(yè)監(jiān)管能夠落實(shí)。其次，水務(wù)企業(yè)獲得完全成本補(bǔ)償和合理利潤(rùn)的權(quán)利應(yīng)該受到尊重，而且主要通過(guò)提供水服務(wù)、獲得水費(fèi)收入的方式實(shí)現(xiàn)。

政府與出資方之間。水務(wù)企業(yè)的出資方既可能是企業(yè)股東，也可能是沒(méi)有股東身份的權(quán)益性資本提供者（如地方政府國(guó)債資金投入等）。以前有人提出特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該針對(duì)水務(wù)企業(yè)的股東（出資人）特別是控股股東，其實(shí)并不恰當(dāng)，準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該在具備水服務(wù)運(yùn)營(yíng)能力的水務(wù)企業(yè)層面展開。試想，對(duì)于上市水務(wù)公司，公眾股東的變動(dòng)非常頻繁，與作為運(yùn)營(yíng)商的上市公司是否持續(xù)具備特許經(jīng)營(yíng)的能力和滿足特許經(jīng)營(yíng)條件關(guān)系不大。政府對(duì)于水務(wù)企業(yè)的出資方，應(yīng)以“有區(qū)別的回報(bào)率限制”作為主要的監(jiān)管原則。比如，政府權(quán)益性資本可以不要求贏利，而商業(yè)資本可能被賦予一個(gè)符合市場(chǎng)上同等風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的回報(bào)率限制。限制的同時(shí)，應(yīng)尊重出資方的投資回報(bào)要求，從一段時(shí)間看，如果其投資的水務(wù)企業(yè)服務(wù)達(dá)標(biāo)，經(jīng)過(guò)成本監(jiān)審校正后的資本回報(bào)率應(yīng)該滿足事先同意的回報(bào)率要求，否則，政府應(yīng)予補(bǔ)貼。

政府、水務(wù)企業(yè)與用戶的關(guān)系。目前的價(jià)格聽證是政府組織申請(qǐng)價(jià)格調(diào)整的水務(wù)企業(yè)與代表用戶的聽證代表進(jìn)行的聽證活動(dòng)，政府部門在這個(gè)聽證程序中，處于居中裁決的位置，似乎價(jià)格調(diào)整是用戶與水務(wù)企業(yè)供求雙方的問(wèn)題，除了建立收費(fèi)機(jī)制，政府沒(méi)有對(duì)水服務(wù)這項(xiàng)準(zhǔn)公益性服務(wù)承擔(dān)財(cái)務(wù)上的明確責(zé)任。

在國(guó)際上，公開聽證是公眾參與重大公共政策決策的一種形式，但與我國(guó)的聽證制度更重要的區(qū)別是，聽證往往是直接代表公眾利益的代議機(jī)構(gòu)（如國(guó)會(huì)、議會(huì)等）所組織和裁定的，與行使征稅權(quán)的政府不同，更迥異于具有特殊利益的政府部門。由于中國(guó)現(xiàn)有憲政體制的特點(diǎn)，我們?nèi)鄙倭藦?qiáng)而有力的能夠代表公眾利益、可有效問(wèn)責(zé)和制衡政府的代議機(jī)構(gòu)，但根據(jù)憲政機(jī)制設(shè)計(jì)的基本原理，組織聽證活動(dòng)的權(quán)利和對(duì)聽證結(jié)果的最后審批權(quán)，至少不應(yīng)該放在明顯利益相關(guān)的關(guān)聯(lián)方——政府手里。

中國(guó)水業(yè)改革的一種解決方案框架

面對(duì)中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的種種矛盾和挑戰(zhàn)，筆者嘗試提出關(guān)于中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)改革的一種解決方案。其要點(diǎn)如下：

第一、允許水務(wù)企業(yè)改革模式的多樣化選擇

不同地區(qū)、城市可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況、水務(wù)企業(yè)特點(diǎn)和居民意愿，選擇不同的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革模式，允許產(chǎn)權(quán)歸屬的多樣化安排，既可以是純粹政府擁有，也可以完全民營(yíng)化，還可以公私合資。多樣化產(chǎn)權(quán)改革和跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)有助于樹立行業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效標(biāo)桿，促使行業(yè)整體效率提升。這是由我國(guó)已經(jīng)形成的行業(yè)改革現(xiàn)狀和公用事業(yè)自身特性所決定的。

更進(jìn)一步，我們希望各級(jí)政府未來(lái)可以真正理解和接受公私協(xié)作（PPP）的理念，不僅關(guān)注如何解決公共物品供給的不足，更關(guān)注公共服務(wù)提供中的效率提升，以及公共財(cái)政資金的使用效率，增加公共服務(wù)使用者的滿意度，同時(shí)開辟民營(yíng)部門成長(zhǎng)的新空間，實(shí)現(xiàn)“小政府、大市場(chǎng)”的公共治理模式。當(dāng)PPP不再單純是政府缺錢時(shí)的一種招商引資策略，而是政府希望（或者在外部制衡壓力下被迫）縮小自身對(duì)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的直接參與，中國(guó)PPP就開始走向正軌了。

由此，政府的成本監(jiān)管及市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮和容納多種企業(yè)改革模式并存，切忌搞“一刀切”，“走回頭路”。例如政府擁有的水務(wù)企業(yè)不必搞成本監(jiān)審；似乎在位運(yùn)營(yíng)商不存在市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，就可以不簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等等，都是不盡妥當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

第二、改進(jìn)成本監(jiān)審、價(jià)格聽證及水價(jià)定價(jià)機(jī)制

以“成本加成法”為定價(jià)基本原則，建立清晰、可預(yù)期的城市水價(jià)定價(jià)機(jī)制及配套的成本監(jiān)審體系。當(dāng)前水價(jià)定價(jià)機(jī)制中重點(diǎn)需解決“微利”或“合理贏利”的準(zhǔn)確定義和操作性問(wèn)題。同時(shí)，水務(wù)企業(yè)的調(diào)價(jià)權(quán)利不明確，給運(yùn)營(yíng)商形成很大的制度預(yù)期不確定性和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，讓他們很難判斷這個(gè)定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制能否真正對(duì)企業(yè)有效，所以應(yīng)該明確規(guī)定啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序的充分條件。

關(guān)于成本監(jiān)審辦法，坊間傳聞國(guó)家發(fā)改委價(jià)格主管部門已經(jīng)準(zhǔn)備放棄具體立法的初衷，改為僅作原則性規(guī)定，以地區(qū)差異大為由，將幾個(gè)關(guān)鍵性的爭(zhēng)議問(wèn)題（如超前投資率、企業(yè)員工工資標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)銷差率等）和具體立法的責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府。筆者強(qiáng)烈建議改變這種立法思路，否則醞釀研究了幾年、行業(yè)普遍高度關(guān)注的成本監(jiān)審工作又被“高高舉起、輕輕放下”，借助規(guī)范、有約束力的成本監(jiān)審工作落實(shí)“合理成本”的期望被化于無(wú)形。

此外，雖然用戶和政府有可能希望水務(wù)企業(yè)通過(guò)副業(yè)或其他第三產(chǎn)業(yè)（如房地產(chǎn)開發(fā)、酒店經(jīng)營(yíng)等）的贏利來(lái)減少對(duì)水費(fèi)收入的依賴，但這需要增加監(jiān)管成本來(lái)對(duì)副業(yè)投入產(chǎn)出和盈虧情況進(jìn)行監(jiān)管。更重要的是，若水務(wù)企業(yè)的副業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，用戶或政府都很難推脫說(shuō)免于共同承擔(dān)這類業(yè)務(wù)損失。因此，最好的辦法仍是將水務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍限定為水服務(wù)及其相關(guān)的輔業(yè)（如管道維修，水務(wù)工程設(shè)計(jì)等），而且鼓勵(lì)水務(wù)企業(yè)在條件具備前提下，分拆或外包相關(guān)的輔業(yè)服務(wù)。

建立水價(jià)專項(xiàng)基金，用于對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)特定用戶的補(bǔ)助。經(jīng)公開聽證和最終批準(zhǔn)的終端水價(jià)，若無(wú)法滿足完全補(bǔ)償“合理成本”的終端水價(jià)而形成的虧損，以及履行普遍服務(wù)義務(wù)增加的成本，政府可使用這個(gè)專項(xiàng)基金給予運(yùn)營(yíng)企業(yè)足額、及時(shí)補(bǔ)貼——除非特許經(jīng)營(yíng)合同中約定某些資本提供方（如某些政府性資金）不需要回報(bào)的；但當(dāng)終端水價(jià)超過(guò)補(bǔ)償“合理成本”和一定贏利水平時(shí)，超額部分應(yīng)回?fù)芩畠r(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)助基金。此外，政府還使用這個(gè)專項(xiàng)基金對(duì)水用戶中的弱勢(shì)群體給予補(bǔ)助，消除價(jià)格上漲對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的影響，讓人人享有清潔安全的基本水服務(wù)。建立政府水價(jià)專項(xiàng)基金的固定歸集補(bǔ)充、使用機(jī)制。譬如專項(xiàng)基金可能的資金來(lái)源包括城建維護(hù)費(fèi)、土地出讓收入的一定比例，水務(wù)企業(yè)超額贏利部分，對(duì)水務(wù)企業(yè)違反監(jiān)管規(guī)定的罰款等。

改進(jìn)價(jià)格公開聽證制度?，F(xiàn)有聽證制度的主要矛盾是政府部門把持聽證組織程序，這與政府屬于水服務(wù)責(zé)任分擔(dān)方的角色存在利益沖突。有效的價(jià)格聽證制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該是同級(jí)人大組織聽證，城市政府、水務(wù)企業(yè)和消費(fèi)者/用戶代表在聽證會(huì)上作證，最終由人大決定水價(jià)和補(bǔ)貼金額等。

因此，筆者建議將價(jià)格聽證工作轉(zhuǎn)由代議機(jī)構(gòu)即各城市的同級(jí)人大會(huì)議及其專門委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。政府、水務(wù)企業(yè)和用戶代表在這個(gè)由人大組織的聽證會(huì)上提供證據(jù)（包括獨(dú)立第三方的成本監(jiān)審報(bào)告、績(jī)效評(píng)估分析報(bào)告等），闡明對(duì)調(diào)價(jià)的觀點(diǎn)和要求，最后由人大決定是否及如何調(diào)價(jià)，或選擇不同的水價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼及補(bǔ)助組合。公開聽證制度還應(yīng)該結(jié)合其他三方面的措施落實(shí)，一是成本監(jiān)審要做好；二是公開聽證的信息公開要做好，三是應(yīng)健全水價(jià)利益相關(guān)者的有效利益表達(dá)機(jī)制。

第三、推動(dòng)水服務(wù)供方市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的整合

未來(lái)中國(guó)水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)會(huì)是什么模樣？如果放開跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的管制，筆者估計(jì)中國(guó)水務(wù)行業(yè)仍不太可能出現(xiàn)英國(guó)那樣的幾大流域水務(wù)集團(tuán)，更可能的一種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是：屬地化的國(guó)有水務(wù)企業(yè)+若干家跨區(qū)域水務(wù)集團(tuán)+小型水務(wù)投資公司?？鐓^(qū)域水務(wù)集團(tuán)可能是多元化產(chǎn)權(quán)，包括上市公司形式。

鼓勵(lì)水務(wù)企業(yè)的跨區(qū)域投資、經(jīng)營(yíng)，以及鄰近行政管理區(qū)域的水務(wù)設(shè)施共建共用，放松地方政府對(duì)屬地水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)控制要求，逐步形成若干個(gè)主要的跨區(qū)域水務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)和地方水務(wù)企業(yè)共存的市場(chǎng)格局，以進(jìn)一步改變我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)企業(yè)“小、散、弱”的狀況。

但企業(yè)和市場(chǎng)的并購(gòu)整合遵循市場(chǎng)法則和規(guī)律，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查制度，各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照行業(yè)管理的效率、公平及服務(wù)質(zhì)量等目標(biāo)，來(lái)考量和決定是否批準(zhǔn)涉及改變水服務(wù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的并購(gòu)整合。

第四、明晰水服務(wù)責(zé)任體系

水務(wù)企業(yè)是合格水服務(wù)提供的直接責(zé)任主體，但政府是最終責(zé)任主體，故政府應(yīng)借助建立健全城市規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入/退出、成本監(jiān)審、補(bǔ)貼、補(bǔ)助、價(jià)格聽證和特許經(jīng)營(yíng)合約等一系列管理制度和方法促使投資方、運(yùn)營(yíng)企業(yè)和用戶在實(shí)現(xiàn)各自利益訴求同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

政府在上述改進(jìn)行業(yè)管制水平的過(guò)程中，應(yīng)該借助專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)彌補(bǔ)自身專業(yè)能力不強(qiáng)的問(wèn)題，把行業(yè)改革落實(shí)到位。按照專業(yè)、獨(dú)立、透明的要求，從機(jī)構(gòu)組織、職能分工、人員適任能力、專業(yè)技術(shù)、匯報(bào)問(wèn)責(zé)關(guān)系、法規(guī)制度建設(shè)等方面再造行業(yè)監(jiān)管體系。

由于上述改革方案涉及到多個(gè)政府部門和不同層級(jí)政府的管理職責(zé)，因此需要系統(tǒng)而非零散的改革。

對(duì)于改革的反思和展望

改革開放三十年，行到最近幾年，讓人尤感改革艱難與不易，特別是某些領(lǐng)域的改革停滯不前甚至開倒車。記得2009年下半年，筆者在參加天則經(jīng)濟(jì)研究所有關(guān)“國(guó)進(jìn)民退”的討論會(huì)時(shí)，獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家秋風(fēng)曾大聲疾呼“改革已死！”

斯言誠(chéng)哉！但為何如此？筆者認(rèn)為這與最近幾年體制改革停滯，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重受制于原有體制的束縛有重大關(guān)系。

筆者服務(wù)的濟(jì)邦咨詢公司在2009年對(duì)全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)起草的《深化市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的若干意見》提出的修改建議指出，“市政公用事業(yè)改革有走回頭路的危險(xiǎn)。應(yīng)該堅(jiān)定不移地深化改革，以改革發(fā)展來(lái)解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，避免改革走回頭路。特別要防止把改革不到位、改革政策不配套產(chǎn)生的問(wèn)題歸咎于啟動(dòng)改革本身，簡(jiǎn)單推導(dǎo)出停止改革、放棄改革的結(jié)論。”

如何改革是留給我們行業(yè)同仁的共同命題！筆者認(rèn)為這首先需要自上而下的“政治決心與勇氣”，其次是“科學(xué)精神”，最后還有企業(yè)和居民個(gè)體的“公民意識(shí)”培育。有了這些準(zhǔn)備，改革在技術(shù)層面的問(wèn)題都有辦法解決。