周林軍

編者按

我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的PPP（政企合作）近期不斷有政策出臺(tái)，相關(guān)試點(diǎn)亮點(diǎn)頻頻。在企業(yè)方面，某些水務(wù)企業(yè)希望通過PPP來進(jìn)行資本和經(jīng)營的擴(kuò)張，而不少投資人也希望從中尋到商機(jī)。

然而，業(yè)內(nèi)人士指出，作為水務(wù)企業(yè)，如果單純希望通過PPP擴(kuò)大資本數(shù)量，則難以彰顯政企在合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)方面提高效率和改善服務(wù)的初衷。所以無論是政府還是水務(wù)企業(yè)都應(yīng)該捋順資本、效率、責(zé)任方面的關(guān)系，既能夠通過PPP讓公眾得到良好的公共服務(wù)，又能讓資本在這一模式中發(fā)揮效用，讓企業(yè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

●城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標(biāo)，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴(kuò)大資本數(shù)量

●由于資產(chǎn)成本勢(shì)必要用即期或遠(yuǎn)期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前端過量資本進(jìn)入，必然會(huì)給之后的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)務(wù)形成壓力

●如何使在競(jìng)爭(zhēng)中獲得市場(chǎng)的企業(yè)能在市場(chǎng)中維系競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，防止其濫用市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過程中的難點(diǎn)

●重慶唐家沱污水處理PPP項(xiàng)目談判中，政府更為關(guān)心的是，如何設(shè)計(jì)出一個(gè)有效的價(jià)格機(jī)制，來管控企業(yè)在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價(jià)格壟斷，并向企業(yè)的價(jià)格行為施加競(jìng)爭(zhēng)壓力，包括采用“利潤率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方法

●在重慶北部片區(qū)供水PPP項(xiàng)目談判中，根據(jù)公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理規(guī)定，企業(yè)享有獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利，但與此同時(shí)，它必須“保證向服務(wù)區(qū)內(nèi)一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價(jià)格的人提供連續(xù)、充足和有質(zhì)量的供水服務(wù)”

城市水務(wù)行業(yè)無疑再次成為此輪PPP潮中的一個(gè)熱點(diǎn)，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，主要包括自來水和污水處理在內(nèi)的水務(wù)行業(yè)屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。

在我國城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP實(shí)踐中，盡管在打破傳統(tǒng)的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進(jìn)了一些社會(huì)資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。

如果我們期望通過城市水務(wù)行業(yè)的PPP過程孕育出真正和有實(shí)力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而回歸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

效率目標(biāo)是關(guān)鍵所在

首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)

而非單純擴(kuò)大資本數(shù)量

城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運(yùn)作。但水務(wù)行業(yè)PPP項(xiàng)目在瞄準(zhǔn)融資功能和融資數(shù)量時(shí)，是否還有別的目標(biāo)？面對(duì)在我國若干城市水務(wù)行業(yè)政企合作資產(chǎn)大幅溢價(jià)的情況，一些問題值得關(guān)注。

首先，一方面，我國的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數(shù)倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的原因是什么？其次，溢價(jià)收益去了哪里？第三，溢價(jià)成本的最終埋單人又是誰，即資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓與今后的價(jià)格或公共財(cái)政支出有無關(guān)聯(lián)？

比如，某城市以數(shù)倍于原值的價(jià)格出讓了本地的水廠資產(chǎn)。事后企業(yè)要求依據(jù)其投資成本調(diào)整水價(jià)或增加補(bǔ)貼，“溢價(jià)”成了“提價(jià)”。水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，如果導(dǎo)致公眾的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政補(bǔ)貼隨之水漲船高，那么，這種溢價(jià)無非是價(jià)格透支或寅吃卯糧。因此，過度關(guān)注PPP的融資功能，或?qū)⑷谫Y數(shù)量作為衡量績(jī)效的唯一目標(biāo)，甚至試圖把PPP作為撬動(dòng)資本或收益無序擴(kuò)張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢”的工具。

城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標(biāo)，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴(kuò)大資本數(shù)量。由于資產(chǎn)成本勢(shì)必要用即期或遠(yuǎn)期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前端過量資本進(jìn)入，必然會(huì)給之后的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)務(wù)形成壓力。如果僅僅關(guān)注前端融資的受益人，而不關(guān)心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。

從這個(gè)意義上講，對(duì)PPP績(jī)效的考量，不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價(jià)格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭取?/p>

價(jià)格怎樣管控？

應(yīng)設(shè)計(jì)出有效的價(jià)格機(jī)制

在整個(gè)特許經(jīng)營期向企業(yè)的價(jià)格行為施加競(jìng)爭(zhēng)壓力

城市水務(wù)行業(yè)的PPP經(jīng)常涉及特許經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)過程，競(jìng)爭(zhēng)包括很多內(nèi)容，其中最難的是對(duì)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的判斷。

眾所周知，水務(wù)特許經(jīng)營通常涉及一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)段，如15年~20年時(shí)間，甚至更長(zhǎng)。目前還沒有哪一個(gè)企業(yè)能夠或敢于對(duì)整個(gè)特許經(jīng)營期進(jìn)行一次性競(jìng)價(jià)，往往都是對(duì)特許經(jīng)營起始期（3年~5年）進(jìn)行競(jìng)價(jià)。

對(duì)資金實(shí)力雄厚的企業(yè)來說，往往采用“先虧”的辦法，用較低的起始報(bào)價(jià)擊敗其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，來贏得特許經(jīng)營權(quán)。等到起始年限過后，企業(yè)作為地位穩(wěn)固的壟斷者再與政府討價(jià)還價(jià)。

這種由當(dāng)初被動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者變?yōu)橹蟮闹鲃?dòng)壟斷者、由市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)的“競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格”演變?yōu)槭袌?chǎng)占據(jù)后的“談判價(jià)格”的過程，已成為監(jiān)管窘境。因此，如何使在競(jìng)爭(zhēng)中獲得市場(chǎng)的企業(yè)能在市場(chǎng)中維系競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，防止其濫用市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過程中的一大難點(diǎn)。

有鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項(xiàng)目談判中，政府并沒有過度關(guān)注企業(yè)的起始報(bào)價(jià)水平，相反，更為關(guān)心的是，如何設(shè)計(jì)出一個(gè)有效的價(jià)格機(jī)制，來管控企業(yè)在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價(jià)格壟斷，并向企業(yè)的價(jià)格行為施加競(jìng)爭(zhēng)壓力，包括采用“利潤率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方法。

譬如法律文件的價(jià)格章節(jié)中可以規(guī)定，如果結(jié)算價(jià)格經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)施后，與同區(qū)域其他同類企業(yè)相比失去競(jìng)爭(zhēng)性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價(jià)格等。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)合理的價(jià)格管控機(jī)制非常重要。

界定合法成本與合理成本邊界是難題

應(yīng)該防止企業(yè)以成本

合法性掩蓋成本的不合理性

對(duì)于PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題，目前世界各國普遍實(shí)行的是“成本作價(jià)”+“利潤率限定”的價(jià)格模式。例如，我國《城市供水價(jià)格管理辦法》將企業(yè)的利潤率限定在8%~12%的水平。

在這種情況下，企業(yè)無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴(kuò)大成本規(guī)模就成為一個(gè)既合法又有效的途徑。例如，一個(gè)500萬元興建的水廠，當(dāng)利潤率限定在8%時(shí)，允許的利潤額為40萬元。如果企業(yè)將投資“蓄意”擴(kuò)大到1000萬元，并以此作為成本基數(shù)來計(jì)算利潤留成，這時(shí)人們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)最終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時(shí)也沒有違反限定的利潤率標(biāo)準(zhǔn)

——然而，此時(shí)消費(fèi)價(jià)格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。

在成本作價(jià)和利潤率限定的情況下，企業(yè)具有擴(kuò)大投資成本的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價(jià)格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個(gè)很大的難題。

合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。企業(yè)為此進(jìn)行成本投機(jī)繼而達(dá)到利潤投機(jī)的路徑很多。比如，政府可以出具的特許經(jīng)營授權(quán)文件中明確規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)本著節(jié)約成本的原則進(jìn)行合理、適度的資本性和經(jīng)營性融資，其融資成本應(yīng)不高于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件、嚴(yán)格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。“企業(yè)內(nèi)部的薪酬調(diào)整，如果不對(duì)現(xiàn)行審定的水價(jià)成本造成影響，則由企業(yè)自行確定”等條款的制定，目的就在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。

政府對(duì)水量兜底是否合理？

企業(yè)享有獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利，前提是它必須保證

向服務(wù)區(qū)內(nèi)提供連續(xù)、充足和有質(zhì)量的服務(wù)

從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度審視，PPP的一大特點(diǎn)就是改變了公共服務(wù)投融資、運(yùn)營和管理的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)配置。通過合作使得風(fēng)險(xiǎn)分散，并由合作各方分擔(dān)或共擔(dān)。

然而在我國城市水務(wù)行業(yè)以往的某些PPP項(xiàng)目中，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則經(jīng)常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP企業(yè)的某些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底。

例如，一些企業(yè)經(jīng)常要求政府先行確定和審批服務(wù)水量，并在實(shí)際處理量達(dá)不到既定規(guī)模時(shí)，政府需要保量購買。反之，如果按照審批的規(guī)模建成的設(shè)施能力滿足不了實(shí)際需求，企業(yè)無需承擔(dān)責(zé)任。

在我國以往的某些水務(wù)PPP項(xiàng)目中，企業(yè)一方面希望享有獨(dú)家經(jīng)營權(quán)利，另一方面卻不愿獨(dú)家承擔(dān)投資和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，由此一來，本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中的幾個(gè)關(guān)鍵方面——競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，就隨著政府審批和政府兜底實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。

在重慶北部片區(qū)供水PPP項(xiàng)目談判中，根據(jù)公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理規(guī)定，企業(yè)享有獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利，但與此同時(shí)，它必須“保證向服務(wù)區(qū)內(nèi)一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價(jià)格的人提供連續(xù)、充足和有質(zhì)量的供水服務(wù)”，這也是政府不再審批其他企業(yè)進(jìn)入服務(wù)區(qū)域的重要前提。

重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規(guī)定，企業(yè)的服務(wù)應(yīng)“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)日常需求，以及具備適度的儲(chǔ)備能力”。換言之，企業(yè)應(yīng)該根據(jù)服務(wù)區(qū)域的人口現(xiàn)狀和增長(zhǎng)趨勢(shì)、城市發(fā)展規(guī)劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預(yù)測(cè)、建設(shè)、改造設(shè)施規(guī)模，應(yīng)具備一定數(shù)量的儲(chǔ)備能力并承擔(dān)相應(yīng)的投資和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。政府允許適度的儲(chǔ)備能力建設(shè)費(fèi)用計(jì)入固定成本，但日常的經(jīng)營性付費(fèi)則必須根據(jù)實(shí)際發(fā)生的處理水量來計(jì)算，政府拒絕進(jìn)行水量兜底。

除了“普遍服務(wù)”原理外，西方公用事業(yè)法中還有另一條原理——專營服務(wù)區(qū)域內(nèi)的“強(qiáng)制延伸服務(wù)”，即企業(yè)必須履行向服務(wù)區(qū)域內(nèi)新增的服務(wù)人口提供延伸服務(wù)的義務(wù)。

由此看來，無論是普遍服務(wù)原理還是強(qiáng)制延伸服務(wù)原理，都蘊(yùn)含著一個(gè)基本原則：作為特許獨(dú)家經(jīng)營的企業(yè)，必須向?qū)I區(qū)域內(nèi)所有愿意接受服務(wù)和愿意支付價(jià)格的公眾提供充足和連續(xù)的服務(wù)，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

反觀我國城市水務(wù)行業(yè)以往PPP過程中的某些做法，尤其是對(duì)服務(wù)水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國際慣例，也不符合“利益分享/風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的原則。