克里斯托夫·德費(fèi)耶在《君主與承包商：倫敦、紐約、巴黎的供水變遷史》一書(shū)中試圖討論：為什么由私營(yíng)企業(yè)起家的公共供水服務(wù)，在日后被地方市政獨(dú)斷？在私營(yíng)企業(yè)深耕多年的領(lǐng)域中，國(guó)有企業(yè)如何才能進(jìn)去其中并占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位？在地方社區(qū)掌握供水決策能力時(shí)，為什么會(huì)選擇直接管理？法國(guó)又為什么成為這一演變中的異類(lèi)？這些問(wèn)題都很有意思，值得讀者付出時(shí)間去細(xì)細(xì)翻閱，當(dāng)然如果本書(shū)的翻譯或者校對(duì)能更負(fù)責(zé)一點(diǎn)那就再好不過(guò)了。

對(duì)于歐洲人來(lái)說(shuō)，羅馬帝國(guó)的破滅，首先意味著文明的大踏步后退，支撐文明人生活不可或缺的諸多市政技術(shù)，隨羅馬帝國(guó)一同埋葬在歷史的灰塵里，被人們逐一遺忘，其中就包括羅馬的供水和下水道系統(tǒng)。

在5世紀(jì)到12世紀(jì)的漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，古羅馬時(shí)代那些偉大且富有里程碑意義的創(chuàng)造，如引水渠、水網(wǎng)、水渠系、廢水回收裝置等，因?yàn)閼?zhàn)亂和城市的衰敗，都已停止了運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎被完全廢棄、毀壞。少數(shù)遺存往往只供特權(quán)階級(jí)享用，普通人只能依靠江河與水井滿足每日所需。

中世紀(jì)后期，商業(yè)吹響了城市復(fù)興的號(hào)角，舊城復(fù)蘇，新城萌蘗，“城市的空氣使人自由”，這句話再好不過(guò)的反映了自治城市的崛起帶給人們的機(jī)遇與野望。然而城市化的進(jìn)程帶給人們黃金的同時(shí)，也帶來(lái)了各種棘手的城市病，人們逐漸品嘗到城市廢棄物滋生的惡果。

這些不良影響(氣味、斷流、疾病、傳染病、城市癱瘓)常見(jiàn)于民眾的抱怨以及各種簡(jiǎn)報(bào)、行政命令和法律法規(guī)之中，而在人們認(rèn)識(shí)到瘟疫與城市垃圾、水源間的關(guān)系之前，日益膨脹的城市人口對(duì)干凈用水的需求便已迫在眉睫，而傳統(tǒng)的送水工和公共水庫(kù)卻并不如人意，于是這導(dǎo)向了羅馬自來(lái)水體系的復(fù)興，奠定了今天城市生活基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。

最早的自來(lái)水公司都是私營(yíng)企業(yè)，并且極其仰仗金融業(yè)的融資與法律特權(quán)。因?yàn)槌鞘幸?guī)模越大，初始投資與風(fēng)險(xiǎn)越高，如果沒(méi)有法律的保護(hù)，沒(méi)有其他人分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，投資人是不敢出資建造供水網(wǎng)絡(luò)的。所以最早的大型自來(lái)水企業(yè)都是誕生在金融中心，并獲得法律或事實(shí)上的壟斷權(quán)，只有這些獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司才有資格建造供水網(wǎng)絡(luò)，以便于它們能夠在受保護(hù)的范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)并盈利。

英國(guó)最大自來(lái)水公司新河公司便是這樣建立的，它的發(fā)起人休·米德?tīng)栴D在當(dāng)時(shí)是非常有代表性的大商人，所從事的行業(yè)像銀行、珠寶船運(yùn)、羊毛貿(mào)易和采礦等都需要大量的固定資金，風(fēng)險(xiǎn)大，利潤(rùn)率高，因?yàn)橹苻D(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，需要借助銀行和信貸來(lái)維持流動(dòng)性。建立新河公司的過(guò)程中，米德?tīng)栴D同樣利用倫敦當(dāng)時(shí)活躍的金融市場(chǎng)，動(dòng)員親戚、朋友、盟友聯(lián)合集資，用股份公司的形式來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)先例成為日后自來(lái)水公司組成的標(biāo)準(zhǔn)模式。

新河公司開(kāi)始幾年的處境非常艱難，自來(lái)水業(yè)務(wù)對(duì)于平民來(lái)說(shuō)還是太超前了，高昂的價(jià)格也令人卻步，大小費(fèi)用加起來(lái)相當(dāng)于城市工人幾個(gè)月的工資。供水的這種資源管理和使用方式的徹底傾覆，可能也是一部分安于傳統(tǒng)生活方式的居民不愿意安裝供水網(wǎng)絡(luò)的原因。

再加上許多居民擁有公共或私人的水井，并與送水工建立了超越商品交易的友誼，后者窘迫的處境招致了大眾的同情：自來(lái)水公司直接威脅了送水工的生存，使送水工四處宣揚(yáng)自來(lái)水不適合飲用，而這些送水工因?yàn)闅v史悠久早就被視為社區(qū)中不可分割的一員。除此之外，新河公司還面臨著河床損壞、水管退化，以及橋梁水路反復(fù)出現(xiàn)的破壞問(wèn)題。

是以新河公司的發(fā)展一直舉步維艱，期間甚至求助于國(guó)王，下令倫敦市長(zhǎng)強(qiáng)迫所有居民訂購(gòu)新河公司的業(yè)務(wù)，然而國(guó)王的權(quán)威并沒(méi)有什么用。直到創(chuàng)業(yè)20年以后，公司才開(kāi)始盈利，再3年后股息分紅才有定規(guī)。依靠米德?tīng)栴D及其繼任者的不懈努力，尤其米德?tīng)栴D用其他領(lǐng)域的投資收益，比如對(duì)蘇格蘭銀礦的承包獲得的巨額利潤(rùn)，來(lái)維持公司的運(yùn)營(yíng)，才使新河公司挺過(guò)建業(yè)以來(lái)的各種難關(guān)。230年后，查爾斯·狄更斯在他的日記里調(diào)侃道，公司的創(chuàng)辦人在那個(gè)困難時(shí)期能夠咬牙堅(jiān)持下來(lái)，很可能是因?yàn)樗诋?dāng)時(shí)找不到任何人可以接手公司股份。

而在這兩百多年的時(shí)間里，以新河公司為首的私營(yíng)企業(yè)使自來(lái)水供應(yīng)變成了城市生活的自然組成部分，吸引了越來(lái)越多的資本進(jìn)入城市供水事業(yè)。企業(yè)家們重復(fù)著米德?tīng)栴D的業(yè)績(jī)，向各地市政當(dāng)局提交建設(shè)與融資項(xiàng)目的簡(jiǎn)報(bào)，提供建造水塔、抽水機(jī)和供水網(wǎng)絡(luò)所需的資金，還能通過(guò)貸款和人脈來(lái)籌集資本。由于地方當(dāng)局幾乎沒(méi)有財(cái)政周轉(zhuǎn)空間，在行政機(jī)構(gòu)、技術(shù)和人力資源等方面無(wú)法取代私營(yíng)企業(yè)的作用，因此只能將設(shè)計(jì)、融資和管理供水服務(wù)的任務(wù)委托給私營(yíng)企業(yè)。

這一模式逐漸從倫敦?cái)U(kuò)散到英格蘭全地，然后蔓延至歐洲大陸和美洲。在供水網(wǎng)絡(luò)工程發(fā)展的初期，建有供水網(wǎng)絡(luò)的城市還不算太多。到了19世紀(jì)，隨著霍亂的不斷爆發(fā)和公共衛(wèi)生學(xué)的進(jìn)步，越來(lái)越多的城市與企業(yè)開(kāi)始斥資建造供水工程，將之從大城市引進(jìn)到小城市。

但私企的成功，某種程度上也招來(lái)了終結(jié)其在該行業(yè)存續(xù)的鐘聲。一方面，隨著工業(yè)革命的進(jìn)展，城市進(jìn)一步膨脹，城市病愈發(fā)突出，科學(xué)的進(jìn)步又使疾病與污水之間的關(guān)系被廣為周知。另一方面，自來(lái)水事業(yè)的成功，使家庭供水從與井水、送水工并列的消費(fèi)模式，變成今天的唯一選項(xiàng)，這就使得家庭供水變成一個(gè)公共事業(yè)。

這產(chǎn)生了一個(gè)矛盾，自來(lái)水公司認(rèn)為自己是私營(yíng)企業(yè)，首先要為股東負(fù)責(zé)，重要的是高額利潤(rùn)與股息分紅。因此，包括新河公司在內(nèi)，自來(lái)水公司在達(dá)到一定規(guī)模后，就不再擴(kuò)張，尤其是放棄收益不高的貧民區(qū)業(yè)務(wù)，以免降低利潤(rùn)率。而公眾認(rèn)為作為一個(gè)公共產(chǎn)品的提供者，企業(yè)有必要優(yōu)先考慮大眾，而不是少數(shù)人的私利。輿論猛烈批評(píng)這些公司服務(wù)態(tài)度糟糕，沒(méi)有確保水質(zhì)和穩(wěn)定供水，而且沒(méi)有進(jìn)行必要的投資以充分滿足所有人，尤其是拋棄了窮人，也沒(méi)有為消防工作和清潔街道提供足夠的水。

盡管在公眾的呼吁下，政府對(duì)自來(lái)水公司展開(kāi)監(jiān)管，但對(duì)輿論來(lái)說(shuō)并沒(méi)有取得太大的效果，反而引起越來(lái)越多的不滿：水量少，水質(zhì)差，供水?dāng)鄶嗬m(xù)續(xù)，對(duì)供水價(jià)格的限制形同虛設(shè)，認(rèn)為公司對(duì)大眾不負(fù)責(zé)。高額的股息尤其招人憤慨，使對(duì)其的負(fù)面批評(píng)，遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)鐵路公司、郵局和教區(qū)的敵意。

于是，“市政化”運(yùn)動(dòng)逐漸浮現(xiàn)水面，公共管理被視為一種手段，可以限制某些私企濫用權(quán)利，加快在全民中普及持續(xù)的、高質(zhì)量的供水，順便接管盈利性的業(yè)務(wù)，使其中一部分資金可以資助大量的其他市政活動(dòng)。除此外，還可以提供更好的消防服務(wù)，降低高耗水產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)成本，提房地產(chǎn)價(jià)值或改善人口的生活條件，特別是工人的生活環(huán)境。

隨著這種看法聲勢(shì)越發(fā)高漲，而私營(yíng)自來(lái)水公司因?yàn)殚L(zhǎng)年擁有壟斷特權(quán)，始終不愿放棄維護(hù)股東的立場(chǎng)，公共當(dāng)局引入公共政策法規(guī)的任何嘗試都會(huì)無(wú)法滿足其心理預(yù)期。這導(dǎo)致矛盾無(wú)法妥協(xié)，最終英國(guó)各地方政府在19世紀(jì)末紛紛選擇買(mǎi)下自來(lái)水公司，轉(zhuǎn)為公營(yíng)。

與英國(guó)類(lèi)似，美國(guó)最早的自來(lái)水公司也是私營(yíng)企業(yè)，但它們毫無(wú)存在感，還沒(méi)來(lái)得及在美國(guó)城市化歷史上留下痕跡便消失殆盡。一方面，美國(guó)供水業(yè)的發(fā)展和工業(yè)革命同步，城市有巨大的營(yíng)收和負(fù)債能力。另一方面，這時(shí)的自來(lái)水公司往往淪為企業(yè)家和政治家肆無(wú)忌憚的操縱工具。

這個(gè)時(shí)候的美國(guó)體現(xiàn)了新興經(jīng)濟(jì)體的雙重面貌：不斷膨脹的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管導(dǎo)致的政治腐敗。在頒發(fā)公共市場(chǎng)許可等領(lǐng)域，地方性的貪污腐敗叢生，作者指出，當(dāng)?shù)卣秃退綘I(yíng)公司的領(lǐng)導(dǎo)者有著共同的利益，密謀從中獲取個(gè)人利益最大化。前者在后者的慷慨賄賂下，動(dòng)用權(quán)力向出價(jià)最高者授予許可證、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)哥和公共事務(wù)合同，犧牲了社區(qū)和居民的利益，導(dǎo)致地方公共當(dāng)局信譽(yù)掃地。

這些不平等的霸王條款對(duì)私營(yíng)企業(yè)極為有利，而且很難解除：不僅賠款數(shù)目巨大，而且流程復(fù)雜，在裁決出來(lái)以前有時(shí)必須等待數(shù)年，市議會(huì)無(wú)權(quán)單獨(dú)決定停止私營(yíng)公司活動(dòng)和重新購(gòu)買(mǎi)其資產(chǎn)，必須得到州議會(huì)的支持和公投中大多數(shù)選民的同意。

對(duì)于小城市來(lái)說(shuō)，它們要等上幾十年才能擺脫腐敗的私營(yíng)企業(yè)，因?yàn)樗綘I(yíng)公司會(huì)采取所有可能的補(bǔ)救措施和金錢(qián)來(lái)人為延長(zhǎng)合同期限。用作者的話說(shuō)，這可能是私營(yíng)公司更喜歡留在小城市而非大城市的原因之一，這些小城市通常不太傾向于參加司法程序訴訟，因?yàn)槿狈记?、資源和影響力，它們必須克服重重障礙才能回購(gòu)公司的資產(chǎn)。此外，它們也沒(méi)有足夠的資源和債務(wù)能力來(lái)支付遣散費(fèi)和補(bǔ)助金。

因此，當(dāng)美國(guó)地方政府歷盡艱辛，終于擺脫了不合格的私營(yíng)公司以后，自然更傾向建設(shè)公共管理供水網(wǎng)絡(luò)，好將供水事業(yè)直接歸選民與城市議會(huì)負(fù)責(zé)，特別是在19世紀(jì)后半葉這個(gè)“系統(tǒng)性”腐敗與進(jìn)步改革主義同時(shí)興起的時(shí)期。

在法國(guó)，私營(yíng)企業(yè)反而沒(méi)有退出供水領(lǐng)域，這主要?dú)w功于法國(guó)中央政府的強(qiáng)勢(shì)與私營(yíng)企業(yè)的恭順。在不斷摩擦與妥協(xié)后，形成了“公共服務(wù)授權(quán)”模式，即地方當(dāng)局通過(guò)合同將當(dāng)?shù)毓卜?wù)委托給私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，地方政府保留所有權(quán)。

在法國(guó)，由中央政府任命的省長(zhǎng)在市鎮(zhèn)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，禁止市政當(dāng)局利用工商業(yè)活動(dòng)為自身謀取利益。這壓制了英美德等發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)流行的“市政社會(huì)主義”運(yùn)動(dòng)，降低理論上自治的市鎮(zhèn)的行動(dòng)能力，削弱市政行政權(quán)的作用，但作者認(rèn)為，對(duì)市鎮(zhèn)強(qiáng)有力的監(jiān)督也使得在與私營(yíng)企業(yè)簽訂合同的時(shí)候，能抑制地方黨派的尋租，避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱和技術(shù)優(yōu)勢(shì)出現(xiàn)明顯不利于地方公共當(dāng)局利益的合同條款。

其次，自法國(guó)大革命以來(lái)，法國(guó)的法律一直重申公共領(lǐng)域的公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯原則。這意味法國(guó)市鎮(zhèn)擁有公共服務(wù)的全部所有權(quán)，任何從事當(dāng)?shù)毓卜?wù)經(jīng)營(yíng)的私營(yíng)企業(yè)都不得利用有關(guān)服務(wù)的任何所有權(quán)，不得持有任何設(shè)施、設(shè)備或供水網(wǎng)絡(luò)來(lái)開(kāi)展業(yè)務(wù)。公司可以利用并資助基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，但供水網(wǎng)絡(luò)依然是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)，私營(yíng)企業(yè)只是獲得授權(quán)，代表當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)并在其控制下行事。

最后，國(guó)務(wù)委員會(huì)的判例工作定下了法國(guó)私營(yíng)企業(yè)參與自來(lái)水行業(yè)的基調(diào)，尤其是“不可預(yù)測(cè)性原則”的引入，即當(dāng)出現(xiàn)合同無(wú)法預(yù)測(cè)的意外事件時(shí)，公司可以對(duì)合同重新談判并獲得補(bǔ)償，這使得公司與市鎮(zhèn)間的關(guān)系充滿彈性與適應(yīng)力。

總而言之，法國(guó)模式的核心是：私營(yíng)公司在參與就有權(quán)獲得利潤(rùn)的同時(shí)，接受當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)政府的干預(yù)、審查和主導(dǎo)。私營(yíng)企業(yè)在承諾比直接管理效率更高的同時(shí)，不會(huì)為了特定利益而罔顧服務(wù)及其附加的公共衛(wèi)生因素。

對(duì)歐洲來(lái)說(shuō)，公共利益與私人利益的分離是很晚近的事情，在此之前人君自食其邑，國(guó)家大事便是國(guó)王的私事，無(wú)論對(duì)外征伐還是對(duì)內(nèi)救濟(jì)，用的都是國(guó)王自己的內(nèi)庫(kù)。直到國(guó)王無(wú)以負(fù)擔(dān)，召開(kāi)王國(guó)各階級(jí)與法團(tuán)代表會(huì)議，向代表們攤派，于是才有了公共事業(yè)和公共財(cái)政的概念。

而隨著這些代表會(huì)議的召開(kāi)成為定制，便有了議會(huì)制度。然后我們看到，從各大資產(chǎn)階級(jí)革命起，公共事業(yè)的范疇，與議會(huì)選舉權(quán)范圍的擴(kuò)張同步，在“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;一手包辦的戰(zhàn)后福利國(guó)家體制下達(dá)到頂峰。新的時(shí)代，帶來(lái)了新的游戲規(guī)則，于是原本只是尋常行業(yè)的供水事業(yè)被賦予了公共事業(yè)的神圣性，使得私營(yíng)自來(lái)水公司與被選票驅(qū)動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)處在一個(gè)剛性結(jié)構(gòu)里，英國(guó)的私營(yíng)自來(lái)水公司不愿妥協(xié)，或者說(shuō)無(wú)法適應(yīng)游戲規(guī)則而被淘汰出局。

說(shuō)到底，隨著投票權(quán)下放到工人階級(jí)，19世紀(jì)的英國(guó)逐漸過(guò)渡到大眾民主時(shí)代，選票政治改變了游戲規(guī)則，最大多數(shù)人的最大福祉是不言自明的政治倫理。因?yàn)楣I(yè)革命帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各地方政府也擁有了不小的負(fù)債能力，于是逐漸放棄了守夜人原則，成為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和公共服務(wù)融資的主要參與者。

與之相比，法國(guó)的私營(yíng)自來(lái)水公司就要有彈性的多，愿意與地方政府妥協(xié)，這可能跟它們相比英國(guó)的自來(lái)水公司是新生事物，心理預(yù)期更低有關(guān)。而本書(shū)的作者認(rèn)為，在一個(gè)大眾民主的時(shí)代，像法國(guó)這種兼顧公平與效率的“公共服務(wù)授權(quán)”模式，或許是值得其他國(guó)家效仿的榜樣吧。