全國政協(xié)副主席，農(nóng)工黨中央常務副主席何維作主題發(fā)言
水資源短缺是我國水供給的長期結構性問題，以總量不足和區(qū)域性短缺為其特征。中共十八大以來，習近平總書記站在全局戰(zhàn)略高度，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。貫徹落實好新時代的治水方針，關鍵是將水資源作為最大的剛性約束，通過“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”構建與經(jīng)濟社會高質量發(fā)展相適應的水資源保護、供給、監(jiān)管和保障體系。
我根據(jù)調研情況和大家共識性意見談三點看法。
一、從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和加快生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略高度，構建人與水和諧共生的發(fā)展方式。
當前，應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以國家總體安全觀為總攬，加強水安全的戰(zhàn)略謀劃和政策設計，統(tǒng)籌處理好四個關系：一是堅持總體國家安全觀，從國家安全的戰(zhàn)略高度處理好保障水安全與保障糧食安全、生態(tài)安全的關系。二是處理好水資源承載能力與經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局相適應的關系。三是厘清政府和市場各自的功能定位和作用邊界，通過兩手發(fā)力助力高質量發(fā)展。四是正確處理好人與自然和諧共生的關系，將生態(tài)文明建設推向新高度。
二、以強化水資源最大剛性約束為底線，系統(tǒng)推進科學用水、高效用水和合理用水。
一是綱舉目張做好政策的頂層設計。以《國家水安全戰(zhàn)略規(guī)劃》為引領，全面做好國家水安全保障總體謀劃。以《國家節(jié)水行動方案》為抓手，實施好用水總量強度雙控、農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)節(jié)水、節(jié)水開源、科技創(chuàng)新等六大重點行動。以制定好《“十四五”水安全保障規(guī)劃》為載體，將“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”要求落到實處。以《全民節(jié)水行動計劃》為牽引，動員全社會開展節(jié)水行動。以《水資源高效開發(fā)利用》等重點專項為支撐，強化國家重點研發(fā)計劃的科技創(chuàng)新作用。二是健全水資源最大剛性約束管控體系。統(tǒng)籌國家重大發(fā)展戰(zhàn)略布局和水資源條件，明確各地地表水、地下水、外調水和非常規(guī)水的可利用量和需求量。從嚴制定各地區(qū)、各行業(yè)用水定額。在水資源緊缺地區(qū)開展休耕試點應予以合理補貼。三是各行各業(yè)量水發(fā)展，全面建設節(jié)水型社會。在制定產(chǎn)業(yè)準入政策和負面清單時，從嚴制定缺水地區(qū)或水資源過度開發(fā)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入政策。全面開展規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價。積極推進節(jié)水認證、標識和信用評價。四是奮力解決貧困地區(qū)涉水基礎設施薄弱、民生水利發(fā)展滯后等問題。加快補齊廣大農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的防洪、供水和生態(tài)修復的短板弱項，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出水利應有貢獻。
三、以完善治水的體制機制為根本保障，全面提升治水工作的現(xiàn)代化水平。
一是不斷完善法律法規(guī)體系。加快制定《長江保護法》《黃河法》《節(jié)約用水條例》《農(nóng)村供水條例》《地下水管理條例》，全面修訂《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)，將“以水定需”各項具體要求體現(xiàn)在新修訂的法律法規(guī)之中。二是充分發(fā)揮兩項考核的指揮棒作用。黨政領導干部目標考核應將推動落實治水工作等生態(tài)文明內容擺在更重要位置，重點把節(jié)水要求納入嚴重缺水地區(qū)的考核內容。三是健全水資源的價財稅調整機制和流域生態(tài)補償機制。健全水權制度，出臺水資源費政策，培育水權交易市場；深化水資源稅改革，制定水資源節(jié)約保護和綜合利用相關稅收優(yōu)惠政策。支持橫向生態(tài)補償機制建設，更好促進水資源保護和合理利用。
■全國政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會副主任，原國務院三峽工程建設委員會辦公室主任聶衛(wèi)國：全面推動落實“以水定需”
今年以來，人口資源環(huán)境委員會組成調研組，圍繞推動落實“以水定需”專題開展調研，通過召開座談會等形式，向有關部門了解情況，與有關專家進行研討，并委托河北、山西兩省政協(xié)進行實地調研。經(jīng)過深入研究，調研組認為，推動落實“以水定需”刻不容緩。
當前，“以水定需”存在的突出問題：一是機制尚不健全。二是剛性約束不足。三是節(jié)約用水不夠。四是監(jiān)管不到位。五是信息共享程度低。六是政策不協(xié)調。為促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相均衡，促進生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展，建議：
一是建立多部門聯(lián)動機制。水利部門應前置參與國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、重要產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等工作。
二是完善水資源指標體系。明確劃分超載區(qū)、臨界超載區(qū)、儲備區(qū)等，明確各地區(qū)地表水可用水量、地下水水量和水位雙控指標。
三是全面節(jié)約用水。堅持從嚴從緊原則，建立覆蓋主要農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務業(yè)的務實管用的用水定額體系。制訂節(jié)水獎懲辦法和節(jié)水激勵政策。
四是強化水資源監(jiān)管。以干支流重要斷面、重點取退水口、地下水取水量和水位等為重點，加強水資源監(jiān)測，規(guī)范取水許可管理。
五是完善管理手段。統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃與水資源承載力，優(yōu)化改進最嚴格水資源管理制度考核的內容、方式，建立以促進節(jié)水為核心的水價機制。
六是科學謀劃調水。以保障經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的剛性合理用水需求為導向，適度有序推進跨區(qū)域跨流域調水工程建設。
七是強化信息共享。充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術，將分散相關部門的基礎數(shù)據(jù)進行整合，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)共享，為“以水定需”做好基礎支撐。
■全國政協(xié)委員，水利部水利水電規(guī)劃設計總院副院長李原園：健全水資源剛性約束機制
一、主要政策難點與困難
一是長期以來把水安全保障和“以水定需”放在從屬位置。許多地方在經(jīng)濟社會活動中對水資源條件和水安全風險考慮不夠，加劇了水資源不均衡和短缺問題。
二是地塊功能定位和政策導向的矛盾。同一塊土地，城鎮(zhèn)發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、糧食生產(chǎn)等目標要求與發(fā)揮水資源最大剛性約束的要求不協(xié)調，導向不一致。
三是存量治理任務與責任事權的矛盾。對產(chǎn)業(yè)結構調整、退減不合理用水等責任、事權、投入機制還不完善，造成地方治理負擔很大、中央財政壓力也很大。
二、有關政策建議
一是源頭管控“剛”起來。加快出臺《規(guī)劃水資源論證管理辦法》，把水資源剛性約束目標列為約束性指標，全面開展各類規(guī)劃的水資源論證工作，嚴格按照水資源承載能力和保護要求控制各地區(qū)土地利用規(guī)模、農(nóng)業(yè)種植規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)模、城市發(fā)展規(guī)模。
二是入口管控“剛”起來。嚴格取水許可審批管理，把所有的用水戶全部納入許可管理范圍，實施全過程、全方位、全覆蓋的動態(tài)監(jiān)控，特別是許可批準的量和實際用的量要對應起來，對水資源超載區(qū)停止新增取水許可，對臨界超載區(qū)限制審批取水許可。
三是糾偏治理“剛”起來。定期開展和公布全國水資源承載能力評價，公布超載區(qū)和臨界超載區(qū)名錄，建立目標責任考核與問責機制，限期督辦治理，將區(qū)域水資源超載的治理、節(jié)水等納入政績考核評價體系。將黃河、海河、遼河、淮河、西北內陸河等水資源長期超載地區(qū)的治理納入國家重要生態(tài)系統(tǒng)治理規(guī)劃，將節(jié)水納入國家建設的重點優(yōu)先領域，切實把超用的水退下來，還水于河、還水于地。
■全國政協(xié)委員，農(nóng)工黨中央委員、吉林省委會副主委，水利部松遼水利委員會副總工程師李和躍：制定與水資源條件相適應的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃
我國水資源的基本特征是地區(qū)分布相差懸殊、年內年際變化大。長江及其以南地區(qū)水多地少；而長江以北廣大地區(qū)地多水少。由于許多地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、城市建設以及產(chǎn)業(yè)布局中考慮水資源因素不夠，尤其我國北方一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載能力極其不相適配，對未來可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。為此，建議：
一、根據(jù)水資源承載能力，調整我國的糧食布局。農(nóng)業(yè)是我國第一用水大戶，現(xiàn)狀北方地區(qū)糧食生產(chǎn)規(guī)模過大，這是導致北方地區(qū)水資源超載的主要原因。適當調減北方水資源超載地區(qū)的高耗水糧食灌溉面積，降低糧食生產(chǎn)考核指標；適當擴大南方豐水地區(qū)的糧食灌溉面積和考核指標。南方地區(qū)比如長江流域雖然耕地相對分散，但水資源豐富，在經(jīng)濟合理范圍內仍具備進一步發(fā)展糧食灌溉面積的條件。
二、國家發(fā)改委會同水利部、自然資源部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等建立規(guī)劃水資源論證制度，對糧食布局規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、能源規(guī)劃等開展規(guī)劃水資源論證，從規(guī)劃源頭上促進產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載能力相協(xié)調。水利部在推動開展規(guī)劃水資源論證工作，已進行幾年試點，但還沒有形成國家層面的規(guī)劃水資源論證制度。
三、調整優(yōu)化財政糧食補貼政策，引導種植結構調整、促進農(nóng)業(yè)種植與水資源承載能力相均衡。對北方地下水超采地區(qū)，國家已明確要退減糧食灌溉面積的，建議財政部對已退減的耕地給予補貼，對沒有退減糧食灌溉的耕地取消補貼。
■全國政協(xié)委員，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠：向法治要“以水定需”
在依法治國大背景、大趨勢下，依法治水是必由之路。目前與此有關的法律法規(guī)包括4部法律、3部法規(guī)和1個部門規(guī)章。這些法律法規(guī)對推動“以水定需、量水而行”起到積極作用，但也存在4個問題。一是這些法律法規(guī)的出臺均早于黨的十八大，更早于習近平生態(tài)文明思想的正式確立。當時未將資源與經(jīng)濟社會發(fā)展有機聯(lián)系起來。二是即使包含了與“以水定需、量水而行”相關內容，但有關規(guī)定也較空泛、缺乏抓手、難以落實。三是法律法規(guī)存在規(guī)定不一致、執(zhí)行不銜接問題。四是已有部門規(guī)章法律效力較低。為此，建議：
一是修訂現(xiàn)有法律法規(guī)。對《水法》進行修訂，突出節(jié)約用水和以水定需、量水而行，突出水資源論證，可考慮增加“以水定需、量水而行”一章。另外對《水污染防治法》和《防洪法》進行修訂，分別增加“加強對水污染嚴重、水環(huán)境容量有限地區(qū)或流域的規(guī)劃和項目論證”、“加強規(guī)劃和項目的洪澇風險評估論證”等內容。
二是制訂新的法律法規(guī)。水利部2016年即會同有關部門起草《水資源節(jié)約利用條例》，據(jù)悉該條例稿突出了“以水定需、量水而行”，建議加強部門間協(xié)調協(xié)商，盡快形成共識，早日頒布實施。
三是協(xié)調執(zhí)行法律法規(guī)。特別是在“以水定地”、因水退地時，加強《水法》及其實施細則與《土地管理法》及其實施細則之間的協(xié)調，允許不適宜的耕地退出來。同時，加大“以水四定”的《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》的聯(lián)合執(zhí)法力度，充分發(fā)揮法律在落實“以水四定”方面的聯(lián)合效應。
四是提高相關規(guī)章層級。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災害的規(guī)劃論證和項目論證，涉及多部門職責，建議相關部門共同制定、聯(lián)合發(fā)文、共同實施水資源論證規(guī)章。
■全國政協(xié)委員，山西省政協(xié)主席李佳：建立財政激勵引導機制
圍繞水的問題，我搞了些調研。要做到“以水定需”，還需進一步用好財政杠桿，建立起多元化、集約化、實質化的財政激勵引導機制。提三點建議：
一、深化水利投融資機制改革。我理解，以水定需，前提在水，需要補齊水利工程短板，做大水資源可利用量這塊“蛋糕”。水利工程投資大、周期長、公益性強，應發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，形成多元化投融資機制。建議明確水利發(fā)展資金可用作項目資本金，或者在一些地區(qū)、一些領域先行探索；另一方面，鼓勵探索多元化的水利項目融資模式。
二、健全水權分配與交易財政激勵機制。華北地區(qū)，相比地表水而言，地下水水權交易推進緩慢、難度較大。地下水主要是農(nóng)業(yè)打井灌溉、農(nóng)民打井吃水、工業(yè)自備井等，如果完全靠市場化機制交易，存在信息不對稱、主體不對稱、銜接不暢等問題，水權交易難以推進。建議按照國家、省、市各擔1/3的比例出臺財政激勵政策，給予財政資金支持，用于地方政府作為收儲資金，把零散的、可交易的地下水資源整合起來，預先形成“交易調節(jié)池”，通過政府、市場兩手發(fā)力，推動水權交易成“燎原之勢”。
三、建立“節(jié)水優(yōu)先”財政激勵機制。國家發(fā)改委等六部委出臺《水效領跑者引領行動實施方案》。建議拿出適當財政資金，并輔之以稅收、水價調節(jié)等手段激勵企業(yè)、灌區(qū)等爭先領跑，引導全社會提高用水效率。
■全國政協(xié)常委，自然資源部中國地質調查局副局長，農(nóng)工黨中央常委李朋德：在國土空間規(guī)劃中強化水資源的底線管控
城市化發(fā)展，包括精準脫貧都遇到了土地和水的問題，尤其水的約束性更強。我國水資源面臨多重風險挑戰(zhàn)。對水資源總體掌控不足，地表水調控、地下水勘察不足。水資源市場杠桿率低，利用效率較低，不少短線調水工程效益發(fā)揮不足。北方缺水城市攔河建壩大造水景成了標配。為此，建議：
一是實施全國地下水資源調查監(jiān)測工程。以重要水系、城市密集區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等為重點，開展地下500米以內水資源調查評價，查明地下含水層、濕地和湖泊等問題。健全完善地下水監(jiān)測體系，構建全國地下水資源國情數(shù)據(jù)庫。
二是劃定水資源開發(fā)利用紅線，控制國土空間和專業(yè)規(guī)劃。將用水總量、效率、結構納入規(guī)劃指標體系，作為控制城鎮(zhèn)和人口規(guī)模、優(yōu)化城市結構、調整產(chǎn)業(yè)布局的剛性約束條件。強化用水定額管理，建立有關部門協(xié)同的監(jiān)管制度，構建精準化監(jiān)測體系，加強行政執(zhí)法。
三是實施跨流域、跨區(qū)域長距離調水工程。要開展綜合科學論證，做好頂層規(guī)劃，考慮供需形勢、戰(zhàn)略意義及生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等“溢出效應”，結合水平衡、生態(tài)環(huán)境、自然災害等因素，規(guī)劃國家調水工程，限制地方短線調水。要加強對調出區(qū)、輸水線路區(qū)和受水區(qū)生態(tài)環(huán)境影響及空間補償研究，提出工程優(yōu)化布局建議。
■全國政協(xié)常委，民建中央常委、新疆維吾爾自治區(qū)委會主委董新光：完善農(nóng)業(yè)高效用水體制機制建設
我長期從事農(nóng)田水利教學、科研和建設管理工作，感到機構改革把農(nóng)田水利職能整合起來，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水與多技術融合發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)高效用水意義重大。但是，調研中發(fā)現(xiàn)一些制約農(nóng)業(yè)高效用水發(fā)展的問題：一是各級建管人員沒有隨機構改革的職能轉移而到位。當前，已有基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門將農(nóng)田高效節(jié)水項目暫時委托水利部門建管。二是科技服務體系沒有隨職能劃轉有效銜接，農(nóng)田水利科技人員反映技術隊伍的任務項目不清、管理主體不明、缺乏資金來源，以致灌溉試驗等需要長期運行和監(jiān)測的實驗或數(shù)據(jù)可能中斷。三是科研示范推廣缺乏有效銜接，節(jié)水技術與種子、農(nóng)藝、農(nóng)機、管理等方面的技術集成、融合發(fā)展缺少整合機制，一些科技成果和產(chǎn)品只能放到抽屜中。
提兩點建議，請農(nóng)業(yè)農(nóng)村部考慮是否適宜。一是采取調動、招聘等辦法，把長期從事高效節(jié)水，懂專業(yè)、有經(jīng)驗的管理人員充實到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，吸取水利部門長期以來的建管經(jīng)驗，并完善發(fā)展適應當前形勢的建管能力。二是通過雙向掛牌或其他形式，把原有水利系統(tǒng)高效節(jié)水科技隊伍和力量管起來、用起來，同時落實專業(yè)職稱崗位管理和政策傾斜，在農(nóng)業(yè)技術推廣機構設崗招聘高效節(jié)水專業(yè)人員，進而建立一套體制機制，促進節(jié)水技術與農(nóng)業(yè)多技術集成研究推廣，推動農(nóng)業(yè)高效用水。
■全國政協(xié)委員，農(nóng)工黨中央常委、上海市委會副主委張全：健全“以水定需”部門、地方間統(tǒng)一協(xié)調機制
推動“以水定需”，核心是處理好水與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，路徑是統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導、多方聯(lián)動，特別是要處理好相關利益方的關系。因此，進一步完善和加強流域的統(tǒng)籌協(xié)調機制是解決問題的關鍵。
多年來，全國部分流域設有流域管理機構，也有一定的協(xié)調機制，但基本上是“以水論水”。以長三角為例，有水利部長江委、太湖流域管理局等機構，但這些機構仍以行業(yè)管理為主，對落實“以水定需”、統(tǒng)籌各地經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源關系，協(xié)調資源不足、力度不夠，亟須建立一套更加全面有力的綜合協(xié)調機制。
如何綜合統(tǒng)籌水資源供給能力和各地經(jīng)濟社會發(fā)展需求，解決各地水資源需求過大與流域水資源供給不足之間的矛盾？是不是可以由水利部、國家發(fā)展改革委牽頭，會同住建部、工信部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等部委和相關利益方的地方政府，建立一套更加有力有效的綜合協(xié)調機制。
■全國政協(xié)委員，自然資源部天津海水淡化與綜合利用研究所原所長李琳梅：推進海水淡化水和再生水應用
海水淡化水和再生水是重要的水資源，但在水資源家族里作用發(fā)揮遠遠不夠。主要問題有幾方面：
一、認識不到位。認為海水淡化成本偏高，對飲用安全、排海環(huán)境存有疑慮。全球淡化水作為飲用水已有近70年歷史，有3億多人長期飲用，飲用安全性得到實踐證明，澳大利亞、美國等通過多年監(jiān)測，尚未發(fā)現(xiàn)濃海水排海對海洋環(huán)境有不利影響。再生水在符合相關標準及嚴格監(jiān)測下，用于農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)補水是安全的。
二、政策支持不夠。海水淡化水、再生水作為新水源，與其他常規(guī)水源在土地占用、移民、水量水質控制等方面有很好的比較優(yōu)勢，但缺少有效鼓勵政策，影響規(guī)?；瘧?。
三、戰(zhàn)略地位不高。海水淡化在水資源領域地位嚴重偏低，部門預算與科技經(jīng)費支持嚴重偏少。管理支撐力量薄弱，科技創(chuàng)新難以持續(xù)。
提幾點建議，請發(fā)改、財政、自然資源、水利等部門考慮是否適宜。
一、打破海水淡化水在水資源配置中的瓶頸，在天津、山東布局建設大型海水淡化自主示范項目及配套輸水工程，開展自主技術裝備應用、運營管理、排海管控和分類供水試點示范并納入“十四五”規(guī)劃。
二、提高中央預算內投資對海水淡化、再生水工程建設投資補助金額，等同享受水利基礎設施建設財政支持、水價補貼等政策。
三、通過重點研發(fā)項目和調增部門預算等方式給予海水淡化、再生水重點支持，建設海水淡化試驗場并列入國家重大科學基礎設施項目，以提升管理支撐能力與核心競爭力。
■全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，中國水利水電科學研究院流域水循環(huán)國家重點實驗室主任，中國工程院院士王浩：完善節(jié)水標準體系 為節(jié)水工作提供標尺
“以水定需”我認為有六方面工作：一是節(jié)水論證準入，二是節(jié)水工藝、節(jié)水技術推廣，三是節(jié)水標準，四是節(jié)水經(jīng)濟杠桿和財稅制度，五是節(jié)水計量監(jiān)測，六是節(jié)水全民參與和宣傳。當中最緊迫的是節(jié)水標準。節(jié)水標準需要處理三方面關系：
一是強制性標準與推薦性標準的關系。目前節(jié)水標準大多是推薦性標準，多為引導、倡議和鼓勵，強制性和約束性不夠，節(jié)水義務彰顯不足，與新時期國家節(jié)水戰(zhàn)略定位和形勢需求不匹配。建議逐步在火電、鋼鐵、石油化工、造紙、紡織等高耗水行業(yè)，以及馬桶、淋浴器、水龍頭等主要用水產(chǎn)品中推行強制性節(jié)水標準。另外，節(jié)水產(chǎn)品認證標準以及節(jié)水型灌區(qū)、節(jié)水型學校、節(jié)水型醫(yī)院、節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)等單元載體要率先推行強制性節(jié)水標準。
二是國家標準與地方標準的關系。定額標準的不同，導致節(jié)水管理寬緊度差別很大。建議對各行業(yè)、各產(chǎn)品先做區(qū)分，能夠統(tǒng)一到同一個標準的，全部按照國家定額管理；用水與氣候條件、降雨條件密切相關的行業(yè)、產(chǎn)品如農(nóng)業(yè)灌溉定額、居民家庭生活用水定額等，可再在國家定額基礎上增設地方用水定額標準。
三是進一步規(guī)范相同產(chǎn)品不同產(chǎn)業(yè)鏈長度的用水定額。不同企業(yè)相同產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈長短存在非常大差異，導致實際用水量差別很大。例如，同樣是煉鋼企業(yè)，同樣生產(chǎn)普通鋼，有些企業(yè)是從選礦、燒結、焦化再到煉鐵、煉鋼，是全產(chǎn)業(yè)流程的。但有些企業(yè)僅有一部分工序流程，二者的用水差異就很大，不宜用相同的用水定額標準進行管理。未來節(jié)水管理工作要實現(xiàn)精細化，就要進一步探索制定分裝置、分工序的取用水定額標準，來規(guī)范不同產(chǎn)業(yè)鏈長度的企業(yè)用水行為。
■國際灌排委員會榮譽主席，大禹節(jié)水集團首席科學家，中國農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)村供水協(xié)會副會長高占義：完善水價和管理機制 抑制不合理用水
我國農(nóng)業(yè)節(jié)水技術的推廣，最大瓶頸是未能充分發(fā)揮市場機制作用。農(nóng)業(yè)節(jié)水要以農(nóng)戶節(jié)支、增收、省工為動力，提高農(nóng)民的積極性。為此，建議：
一、加強灌溉用水計量、按量收費。我國大部分農(nóng)田灌溉方式粗放，存在不合理用水，節(jié)水潛力較大，以黑龍江水稻種植為例，適度規(guī)?；N植區(qū)年灌溉用水量每畝400多立方米，而傳統(tǒng)小戶每畝800多立方米。因此進一步鼓勵和推進適度規(guī)模經(jīng)營，在推廣應用節(jié)水灌溉工程措施的同時，推廣階梯水價，加強灌溉用水計量、按量收費，超量加價、節(jié)水獎勵，通過節(jié)水解決農(nóng)業(yè)用水短缺和用水浪費問題。
二、實行有差別的水價。目前，我國農(nóng)業(yè)用水執(zhí)行水價大多低于運行成本價，長期低價用水助長浪費水，并造成灌區(qū)管理單位收不抵支，影響工程可持續(xù)運行管理。建議農(nóng)業(yè)灌溉用水要把執(zhí)行水價與種植的作物和供水服務水平掛鉤，對種植糧食作物的農(nóng)戶，用水量在定額內按照運行成本價收取水費，定額外以全成本水價為上限實行階梯水價；對于種植經(jīng)濟作物農(nóng)戶，其收益高、要求的供水服務水平也高，應按照全成本價收取水費。
三、引入社會資本，提高管理水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的可持續(xù)運行管理。大禹集團2014年在云南陸良和元謀以PPP模式建成節(jié)水灌溉示范項目，實現(xiàn)了專業(yè)化管理，取得了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)節(jié)水的良好效果。畝均收入由9800元增加到40000元，畝次灌溉用水由原來渠系輸水田間漫灌時的100立方米減少到管道輸水、田間刷卡取水滴灌的20立方米左右。建議在條件合適的地區(qū)推廣PPP等模式，調動社會資本投入農(nóng)田水利工程的積極性。
部委介紹情況及回應
■水利部副部長魏山忠：
2014年3月14日，習近平總書記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，要求“必須樹立人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡的原則”“每個地區(qū)都要堅持以水定需、量水而行、因水制宜”。去年在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上，習近平總書記進一步強調“把水資源作為最大的剛性約束”。通過認真學習總書記系列重要講話，我們認為落實“以水定需”，既要從宏觀戰(zhàn)略上按照“空間均衡”要求使經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源條件相適應，也要在水資源具體開發(fā)利用和節(jié)約配置保護中，把“以水定需”作為基本工作原則。具體有三個關鍵環(huán)節(jié)：一是定“水”，在保障生態(tài)用水前提下，確定各流域區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的可用水量，以此作為剛性約束；二是定“需”，分析確定經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的合理性；三是“以水定需”，以可用水量為前提，合理規(guī)劃人口、城市、產(chǎn)業(yè)和耕地，使經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源相均衡。
推動落實“以水定需”的主要舉措。一是合理分水。這是“以水定需”的前提。確定河湖生態(tài)流量，開展江河水量分配，把江河可用水量逐級分解到不同行政區(qū)域；同時明確各行政區(qū)域的地下水管控目標。二是管住用水。這是“以水定需”的關鍵。加強水資源監(jiān)控和監(jiān)管，糾正無序、超量、無計量取用水和超采地下水等行為。對水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，對臨界超載地區(qū)限制新增取水許可，堅決抑制不合理用水需求。三是科學調水。這是“以水定需”的必要手段。實施水資源開發(fā)利用分區(qū)管理，根據(jù)合理的用水需求和調水可行性，分別提出需要調水的區(qū)域名錄及需水總量、具有調水潛力的江河名錄及可調水量。綜合考慮輕重緩急和技術經(jīng)濟可行性，推動建設重大調水工程，著力形成南北調配、東西互濟的水資源配置總體格局，在國家尺度上做到人口經(jīng)濟與水資源相均衡。
推動落實“以水定需”幾點建議。一是進一步完善最嚴格水資源管理制度，落實水資源剛性約束。二是制定規(guī)劃水資源論證的法規(guī)制度，落實規(guī)劃的前置水資源論證程序。三是制定相關配套政策，對控制用水需求的有關措施在政策和資金上予以支持。
■國家發(fā)展和改革委員會副主任唐登杰：
結合發(fā)展改革委職能，對委員和專家的意見建議進行回應。
一、回應委員關于建立規(guī)劃水資源論證制度的建議。水利部印發(fā)的《關于開展規(guī)劃水資源論證的試點工作》提出：通過試點，力爭用3—5年時間初步建立起規(guī)劃水資源論證的政策法規(guī)、行政管理、技術規(guī)范和隊伍建設體系。下一步，發(fā)展改革委將配合水利部認真總結試點情況，深入論證規(guī)劃水資源論證制度的可行性、必要性。
二、回應委員關于早日頒布實施節(jié)水用水條例的建議。目前，水利部正在牽頭制定節(jié)約用水的條例立法工作。發(fā)展改革委將全面貫徹落實習近平總書記關于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，更加突出“以水定需、量水而行”，積極配合完善條例內容，推動條例早日頒布施行。
三、回應專家關于完善節(jié)水標準體系的建議。我國現(xiàn)行有效的節(jié)水國家標準達180項，初步形成基本滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的節(jié)水標準體系。下一步，發(fā)展改革委將積極采納委員、專家的意見建議，著重抓好三方面工作：一是會同有關部門進一步突出節(jié)約用水，推動健全節(jié)水標準體系建設，特別是加快農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、非常規(guī)水利用和用水產(chǎn)品等方面節(jié)水標準的修訂工作。二是配合水利部門推動健全用水定額標準體系，拓寬用水定額覆蓋范圍。三是建立節(jié)水標準的評估監(jiān)督機制，指導各地制定和修改地方節(jié)水標準。
四、回應委員關于節(jié)水優(yōu)先、財政激勵的建議。發(fā)展改革委將會同有關部門進一步落實國家節(jié)水行動方案的有關要求，持續(xù)實施節(jié)水重點工作任務，探索建立有利于提高用水效率的水價形成機制和動態(tài)調整機制。
五、回應委員關于提高中央預算內投資對海水淡化再生水工程建設補助的建議。近年來，發(fā)展改革委安排生態(tài)文明建設專項中央預算內投資支持建設海島海水、苦咸水淡化，再生水利用等方面的項目建設，取得初步成效。今后將繼續(xù)安排生態(tài)文明建設專項中央預算內投資，支持重點區(qū)域再生水工程項目建設及海水淡化重大示范項目建設；繼續(xù)支持缺水城市和離岸海島海水淡化項目建設，加大力度支持海水淡化國產(chǎn)裝備研發(fā)制造和擁有自主知識產(chǎn)權成果轉化等項目。
■財政部副部長程麗華：
近年來，財政部積極貫徹落實習近平總書記重要講話精神，緊緊圍繞“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水思路，不斷完善財稅激勵引導政策，推動落實“以水定需，量水而行”。對委員的建議，簡要作幾點回應：
一、關于制定節(jié)水獎懲辦法和節(jié)水激勵政策的建議。中央財政在實際工作中主要采取以下措施：一是專門安排資金對最嚴格水資源管理考核優(yōu)秀省份給予獎勵。二是將考核結果和水利發(fā)展資金分配進行掛鉤。三是支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推動建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵和精準補貼機制。四是利用稅收手段調節(jié)。下一步，我們在落實好已有政策的基礎上，將繼續(xù)完善相關激勵措施。
二、關于完善退減不合理用水投入機制的建議。根據(jù)國務院批復的相關方案，地下水超采綜合治理所需投資由中央和地方共同承擔，農(nóng)業(yè)種植結構調整所需資金以地方為主。2014年以來中央財政不斷加大資金投入，并陸續(xù)擴大支持范圍，已覆蓋河北、河南、山東、山西等6省區(qū)。下一步，我們將會同有關部門總結試點經(jīng)驗，按照“先建機制，后建工程”的要求，探索形成長效治理模式。
三、關于調整優(yōu)化財政糧食補貼政策的建議。引導在地下水超采區(qū)調整種植結構，是近年財政糧食補貼政策調整的重要目標導向。目前中央財政主要有兩項補助：一是支持河北、黑龍江、新疆等地下水超采區(qū)實施休耕補助。二是中央財政安排大豆、玉米生產(chǎn)者補貼和稻谷補貼，允許地方安排不超過10%的資金用于種植結構調整。各地可根據(jù)實際，采用差別化補貼政策等措施，引導種植結構調整。下一步，我們將認真研究借鑒委員建議，完善優(yōu)化財政補貼政策，合理引導種植結構調整，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。
四、關于鼓勵探索PPP等模式并建立多元化水利投資渠道的建議。國務院的文件明確規(guī)定財政資金可作為項目資本金，水利發(fā)展資金管理辦法亦鼓勵使用PPP模式。
五、關于水權交易收儲資金的建議。目前有地方探索設立了收儲資金。水權交易中，政府職責是合理分配水權，制定交易規(guī)則，構筑信息渠道等，從長遠看，水權收儲和轉讓應主要通過市場解決。下一步，財政部將積極配合有關部門穩(wěn)步推進水權交易。
六、關于支持海水淡化再生水應用研究的建議。目前，財政部配合科技部等部門，實施了“水資源高效開發(fā)利用”的國家重點研發(fā)計劃，支持海水淡化再生水應用等方面研究。資金采用競爭立項方式安排，相關科研機構可按程序向科技部申請立項。
今后，財政部將繼續(xù)深入落實黨中央國務院決策部署，會同有關部門認真研究并積極參考委員的意見建議，進一步完善財稅激勵引導政策措施，推動落實“以水定需”。
■自然資源部副部長王廣華：
一、水資源是自然資源的核心要素，水資源時空不平衡是我國基本國情。委員和專家提出的建議很多涉及自然環(huán)境的承載能力，同時需要調整農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局，制定水資源約束指標，需要把水資源約束指標納入國土空間布局中統(tǒng)籌考慮。這與我們正在推進的國土空間規(guī)劃體系建設思路總體一致，多部門協(xié)調發(fā)展，一起推進國土空間規(guī)劃。一是以自然環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，強化水資源底線約束。需要把用水總量、單位GDP水耗、地下水水位都納入控制性指標。同時要求各級規(guī)劃開展生態(tài)功能重要性和脆弱性評價，將重要水源地、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、天然湖泊濕地等區(qū)域優(yōu)先劃入生態(tài)保護紅線，平衡糧食安全和生態(tài)安全，統(tǒng)籌劃定好生態(tài)紅線、耕地保護紅線（永久基本農(nóng)田）和城市開發(fā)邊界的“三線”，從規(guī)劃源頭保護水資源，維護水生態(tài)和水平衡。二是完善和落實主體功能區(qū)規(guī)劃，調整優(yōu)化空間布局?；谒Y源和各類資源承載能力，統(tǒng)籌生態(tài)保護、糧食生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等空間需求。
二、回應委員關于實施全國地下水資源調查監(jiān)測工程的建議。關于地下水調查，機構改革前已啟動全國水資源三調，在整體工作謀劃當中統(tǒng)籌考慮地下水資源的調查監(jiān)測，目前在等全國水資源三調的成果。關于日常監(jiān)測，2015年啟動地下水監(jiān)測工程，到2018年已完成一期建設，共有20469個地下水觀測點，覆蓋350萬平方公里。目前對一些重點生態(tài)脆弱區(qū)的覆蓋還不夠，下一步要開展二期建設，根據(jù)委員建議積極推進，為整體生態(tài)建設提供基礎數(shù)據(jù)。
三、這些年，自然資源部配合發(fā)改委、財政部在海島海水淡化工程包括全國海水利用規(guī)劃方面做了一些工作。下一步將繼續(xù)配合相關部門推動海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導需求、培育供給、技術創(chuàng)新，在具體技術方面進行典型帶動。
■農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長劉煥鑫：
近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照黨中央國務院決策部署，大力轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，調整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)技術，特別是推行的耕地輪作休耕制度試點起到了很好的示范帶動作用，農(nóng)業(yè)用水總體呈下降趨勢。根據(jù)委員建議，下一步農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將加大力度推動節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展。一是引導形成與水資源條件相適應的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，在正在編制的“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃和重要農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃中予以體現(xiàn)。二是推動建立覆蓋主要農(nóng)作物的用水定額體系。今年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部配合水利部發(fā)布了小麥農(nóng)業(yè)灌溉用水定額，印發(fā)了春季冬小麥科學灌溉技術的指導意見。三是加強節(jié)水農(nóng)業(yè)技術推廣工作，重點推廣覆膜保墑、水肥一體化、集雨補灌、測墑節(jié)灌、耕作保墑等節(jié)水農(nóng)業(yè)技術。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正積極配合有關部門做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等不同用水類型，合理確定用水價格，加快推行階梯水價。加大高標準農(nóng)田建設力度，把高效節(jié)水灌溉作為重要內容。同時，推進水利設施產(chǎn)權制度改革，特別是落實管護責任。
回應委員關于加強農(nóng)田水利隊伍建設的建議。機構改革后，農(nóng)田水利隊伍建設工作劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，近兩年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部不斷加強這支隊伍建設，目前已取得明顯成效。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將加大力度推動地方進一步充實農(nóng)田水利方面的人才，強化這支隊伍建設，為深入推進高標準農(nóng)田建設提供有力的人才支撐。
