解決華北地下水超采問題，對地區(qū)水安全和生態(tài)安全意義重大?！度A北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》通過明確治理目標、綜合治理措施等，為華北地區(qū)地下水治理提供了強有力的抓手。《行動方案》堅持問題導向，以京津冀地區(qū)為重點，綜合采取“一減一增”措施，系統(tǒng)推進華北地區(qū)地下水超采治理。

《行動方案》編制背景

　　1.面臨的問題與挑戰(zhàn)

　?。?）資源性缺水嚴重，水資源開發(fā)利用嚴重超載

　　華北地區(qū)水資源稟賦條件總體較差，多年平均水資源量1085億m3，僅占全國總量的4%，人均水資源量316m3，僅為全國平均水平的1/7，世界平均水平的1/28，屬于資源性缺水地區(qū)。京津冀地區(qū)缺水更為嚴重，人均水資源量僅為230m3。受氣候變化和人類活動影響，20世紀80年代以來，華北地區(qū)水資源呈嚴重衰減趨勢，更加劇了水資源短缺狀況，特別是海河流域，1980—2016年水文系列與1956—1979年系列相比，水資源總量減少29%。

　　因區(qū)位優(yōu)勢優(yōu)越、光熱條件適宜，華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和蔬菜供應基地。據(jù)統(tǒng)計，進入21世紀以來，華北地區(qū)人口由2000年的3.1億人增長至2017年的3.4億人，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）由2.5萬億元增長至21.3萬億元，有效灌溉面積由2.4億畝增長至2.5億畝。同時，華北地區(qū)還分布大量的鋼鐵、電力、化工等高耗水產(chǎn)業(yè)，其中鋼材產(chǎn)量約占全國的一半，高耗水工業(yè)用水量占工業(yè)總用水量的70%以上。為滿足人口增長與經(jīng)濟社會快速發(fā)展用水需求，華北地區(qū)不斷加大水資源供應，用水量由20世紀70年代的不到600億m3增加到2017年的760億m3左右，區(qū)域水資源開發(fā)利用率達到65%以上，其中海河流域達106%，已處于嚴重超載狀態(tài)。

　?。?）地下水超采嚴重，引發(fā)系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題

　　20世紀70年代開始，華北地區(qū)大規(guī)模開發(fā)利用地下水，年開采量由200億m3增加至2017年的363億m3，最高年份（2001年）達到511億m3，是世界上地下水開發(fā)范圍最廣、規(guī)模最大、強度最高的地區(qū)。因地下水開采量遠大于補給，入不敷出，造成嚴重超采。目前，華北地區(qū)地下水儲量與1980年比累計虧空約1800億m3；地下水超采區(qū)面積達18.1萬km2，其中約40%為淺層超采區(qū)，約2/3超采區(qū)面積存在深層承壓水超采；地下水超采量約55.1億m3，高時曾達到95.8億m3。

　　地下水長期大量超采，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題。一是地下水水位持續(xù)下降，太行山前平原淺層地下水埋深普遍達30～50m，形成了多個地下水降落漏斗，其中南宮—冀棗衡—滄州深層承壓水漏斗中心埋深達到106 m，不僅影響植被生長，也大幅提高了取水成本。二是造成大部分平原區(qū)地下水補給河水量大幅減少，甚至消失，是河道水量減少或斷流，湖泊、濕地水面萎縮重要原因之一，如海河流域27條主要河流中，有23條出現(xiàn)不同程度的斷流或干涸，斷流河長超過3600km，湖泊、濕地水面面積較20世紀50年代減少50%以上；造成部分地區(qū)含水層疏干，一些名泉如山西的晉祠泉、河北的一畝泉、河南的珍珠泉等泉水衰竭或斷流。三是引發(fā)了地面沉降、地裂縫、海水入侵、水質(zhì)惡化等問題，其中2017年華北地區(qū)地面沉降嚴重區(qū)（年沉降量>50mm）面積達到1.49萬km2，對建筑、交通、供水、防洪等安全構(gòu)成威脅。

▲“城”降/徐駿作

　?。?）管理基礎薄弱，急需補齊監(jiān)管短板

　　華北地區(qū)現(xiàn)有機電井1650多萬眼（其中規(guī)模以上約302萬眼），但用水計量率僅為18%左右，不能滿足地下水壓采與精細化管理的要求，監(jiān)督管理基礎薄弱。農(nóng)業(yè)灌溉用地下水取水許可存在面廣量大、執(zhí)行難度大等難題，需創(chuàng)新管理手段與措施?，F(xiàn)有法規(guī)對地下水的有關(guān)規(guī)定較為宏觀寬泛，需盡快出臺地下水管理專門法規(guī)。完善地下水鑿井、取水、排水、保護等環(huán)節(jié)監(jiān)管機制。基層管理人員嚴重缺乏，執(zhí)法能力不足，難以滿足地下水管理需求，需加強基層人員培訓，提升執(zhí)法能力，提高管理水平。

　　2.面臨的形勢與機遇

　?。?）生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展提出新要求

　　黨的十八大以來，生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段，華北地區(qū)地下水超采狀況已嚴重背離生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展的要求。黨中央、國務院高度重視地下水超采治理工作，強調(diào)要加強地下水管理與保護。

　　水法規(guī)定，在地下水超采地區(qū)要“嚴格控制開采地下水”；《中共中央 國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，“嚴格地下水管理和保護”“逐步削減地下水超采量，實現(xiàn)采補平衡”；《中共中央 國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出，“實施地下水保護和超采漏斗區(qū)綜合治理，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡”；《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》要求，“實行地下水取用水總量控制和水位控制”“嚴格地下水管理和保護”“逐步削減開采量，實現(xiàn)地下水采補平衡”；國務院《水污染防治行動計劃》要求，“嚴控地下水超采”“開展華北地下水超采區(qū)綜合治理”。

　　各地群眾也對因地下水超采引發(fā)的取水成本提高、水質(zhì)惡化、河湖斷流萎縮等提出了改善訴求，期盼修復水景觀，再現(xiàn)水清、岸綠、風景優(yōu)美的河湖景色。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家重大戰(zhàn)略，也要求改善區(qū)域水安全與水生態(tài)狀況。

　　（2）南水北調(diào)工程建成，為超采治理提供了水源條件

　　南水北調(diào)工程是優(yōu)化我國水資源時空配置格局，解決北方水資源嚴重短缺問題的重大戰(zhàn)略性基礎設施。南水北調(diào)東、中線一期工程于2014年12月全面建成并正式投入運行，有效改善了華北地區(qū)水資源條件和配置格局，為實施地下水超采治理創(chuàng)造了條件。

　　首先利用南水北調(diào)工程引江水替代受水區(qū)城區(qū)生活和工業(yè)等開采地下水，解決城市用水增長與城區(qū)地下水超采問題；再是利用引江水替代非城區(qū)部分工業(yè)開采地下水和以城帶鄉(xiāng)供水方式替代部分農(nóng)村生活開采地下水；三是利用引江水置換出城市和工業(yè)原擠占農(nóng)業(yè)用的當?shù)氐乇硭?，并退還給農(nóng)業(yè)，以替代部分農(nóng)業(yè)開采地下水；四是加強城區(qū)再生水與地表水聯(lián)合運用，替代下游部分井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采地下水，逐步削減農(nóng)村地區(qū)地下水超采量。

▲南水北調(diào)中線一期工程

　?。?）試點先行先試，為超采治理積累了經(jīng)驗

　　2014—2016年，財政部、水利部、原農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門在河北省開展了地下水超采綜合治理試點，以體制機制創(chuàng)新為引領(lǐng)，探索水權(quán)制度，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，加強地下水監(jiān)測管理，通過地表水置換地下水灌溉、發(fā)展高效節(jié)水灌溉，壓減冬小麥種植面積、推廣節(jié)水小麥種植模式等措施，實施地下水壓采，地下水年超采量減少了約20億m3，探索了可復制、可推廣的經(jīng)驗。2017年以來，已將治理范圍逐步擴大到山東、山西、河南等省份。

《行動方案》編制思路

　　華北地區(qū)地下水超采是一個長期性、累積性和結(jié)構(gòu)性的問題。造成地下水超采的原因既有社會經(jīng)濟發(fā)展方面的原因，也有自然因素的影響，是多方面因素綜合影響的結(jié)果。因此，治理修復需要漫長的過程和多方的努力，須采取綜合性行動與措施進行治理。

　　1.確定治理范圍

　　根據(jù)全國地下水利用與保護規(guī)劃成果（評價期2001—2015年），全國平原區(qū)地下水超采區(qū)面積28.7萬km2，總超采量158億m3。華北地區(qū)是全國地下水超采問題最為嚴重的地區(qū)，平原區(qū)超采區(qū)面積和地下水超采量分別占全國的63%和61%，分布有全國乃至世界上最大的地下水漏斗群。京津冀地區(qū)地下水超采問題更為突出，超采區(qū)面積約占華北地區(qū)的一半左右，涉及11個地級市149個縣（區(qū)），占京津冀總縣數(shù)的84%?？紤]到典型性、代表性以及區(qū)位重要性，《行動方案》治理范圍聚焦京津冀3?。ㄖ陛犑校┑叵滤蓞^(qū)，其中河北省涉及128個縣。

　　2.明確治理目標

　　京津冀地區(qū)地下水超采治理設置了近期目標與遠期目標。

　　近期目標，即到2022年，在正常來水情況下，京津冀地區(qū)年壓減地下水開采量25.7億m3，現(xiàn)狀超采量壓減率超過70%，即地下水年超采量由現(xiàn)狀的34.7億m3壓減到9.0億m3。需要說明的是，這是在正常來水情況或多年平均來水情況下的壓減目標，在遇到干旱或特旱年份時，農(nóng)業(yè)灌溉用水量會有所增加，相應壓減目標應有所減少；反之，在遇到豐水或特澇年份時，農(nóng)業(yè)灌溉用水量會有所減少，相應壓減目標應有所增加。這也是地下水“調(diào)豐補枯”特點的具體體現(xiàn)。到2022年地下水超采量壓減率目標為超過70%，即仍未實現(xiàn)采補平衡。這主要是考慮到在衡水、滄州等市部分地區(qū)，因其淺層地下水礦化度較高，無法滿足供水和灌溉用水標準要求，近期又無外調(diào)水源條件，在已采取高效節(jié)水灌溉等措施情況下仍難以達到采補平衡，只能采取種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退減灌溉面積發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的措施進一步壓減地下水開采量，但這會一定程度影響糧食產(chǎn)量，同時也會大大提高退減灌溉面積的補貼費用，加大財政壓力。綜合各方面因素，仍保留部分超采量待下階段治理。

　　遠期目標，即到2035年，力爭全面實現(xiàn)地下水采補平衡，超采虧空水量逐步填補。主要是考慮通過實施南水北調(diào)后續(xù)工程，進一步增加治理區(qū)可用水量，根本緩解缺水狀況，同時實施水源置換，壓減地下水開采，實現(xiàn)采補平衡。根據(jù)南水北調(diào)水源情況，相機實施生態(tài)補水，逐步填補地下水超采虧空水量。

　　3.綜合治理措施

　　根據(jù)華北地區(qū)地下水利用存在的問題與原因分析，按照綜合施策、突出重點、系統(tǒng)推進、措施可行的原則，在總結(jié)提煉華北地下水超采治理試點和河湖生態(tài)補水試點成果與經(jīng)驗的基礎上，提出 “一減、一增”綜合治理措施，重點推進“節(jié)”“控”“調(diào)”“管”治理措施任務。

　　“節(jié)”，即強化重點領(lǐng)域節(jié)水。落實“節(jié)水優(yōu)先”治水方針，強化農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)各領(lǐng)域節(jié)水。農(nóng)業(yè)重點加快灌區(qū)節(jié)水改造和田間高效節(jié)水灌溉工程建設，推廣農(nóng)藝節(jié)水措施和耐旱作物品種。工業(yè)重點加快高耗水行業(yè)改造，推進工業(yè)園區(qū)節(jié)水改造，促進企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水、一水多用和循環(huán)利用，提高用水效率和效益。城鎮(zhèn)重點推進節(jié)水型城市建設，實施公共供水管網(wǎng)改造，提高非常規(guī)水源利用率，深入開展公共領(lǐng)域節(jié)水和居民家庭節(jié)水器具普及。

▲河北工程大學節(jié)水節(jié)能監(jiān)管中心

　　“控”，即嚴控開發(fā)規(guī)模和強度。以水資源水環(huán)境承載能力為剛性約束，實施農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其中，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整主要推進適水種植和量水生產(chǎn)，通過實施輪作休耕、發(fā)展旱作雨養(yǎng)、推廣農(nóng)作物節(jié)水抗旱品種和適度減少冬小麥等高耗水作物等措施，減少地下水開采。產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移流動，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，鼓勵創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依法依規(guī)壓減或淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)不達標產(chǎn)能，推進高耗水工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　“調(diào)”，即多渠道增加水源供給。增加地表水和外調(diào)水供水是治理地下水超采的有效措施，在充分利用當?shù)厮?，特別是加大非常規(guī)水源利用的基礎上，用好用足引江、引黃、引灤等外調(diào)水源，一方面置換城鎮(zhèn)、工業(yè)和農(nóng)村集中供水區(qū)地下水開采，推進農(nóng)業(yè)水源置換，減少地下水開采量，另一方面通過實施河湖生態(tài)補水，恢復河湖水面，修復河湖水生態(tài)環(huán)境，增加地下水入滲補給。

　　“管”，即嚴格地下水利用管控。主要是強化地下水利用監(jiān)管，嚴格禁采區(qū)、限采區(qū)管理，加強地下水監(jiān)控能力建設，創(chuàng)新管理政策機制，嚴格考核監(jiān)督，逐步完善地下水管理和保護體系。

　　4.實施河湖生態(tài)補水

　　實施河湖生態(tài)補水是《行動方案》在已有地下水超采治理措施的基礎上，提出的一項更為有效的治理措施。主要思路一是利用調(diào)水工程完全達效前設計供水與實際供水量的富余能力，向工程沿線河湖實施生態(tài)補水；二是通過加強水源和工程科學調(diào)度，合理延長工程調(diào)水時間或利用工程加大設計能力，相機向工程沿線河湖實施生態(tài)補水。一方面恢復河湖水面，改善河湖生態(tài)環(huán)境和長期干涸、缺水的狀況，同時通過河湖入滲回補地下水，緩解地下水超采。

　　南水北調(diào)中線一期工程2016—2017年供水年度為京津冀實際供水28億m3（陶岔口門），供水能力尚未全部達效，還有約23億m3供水潛力，考慮未來用水增長需求，每年仍有一定潛力用于生態(tài)補水。對于南水北調(diào)東線一期工程，按照2017—2018年山東供水年度實際供水量10.9億m3，尚有供水潛力。通過建設東線一期北延應急供水工程，用足供水潛力和適當延長供水時間，可向京津冀地區(qū)增加供水能力約4.9億m3。

　　同時，針對黃河來水情況、當?shù)厮畮焖春头浅Ｒ?guī)水源情況，通過引黃工程和當?shù)厮磁渲霉こ?，相機為治理區(qū)增加補水量。遠期，則主要利用南水北調(diào)東線、中線后續(xù)工程，以及當?shù)胤浅Ｒ?guī)水源等，進一步加大河道生態(tài)補水潛力。綜合考慮補水水源、河道入滲條件、地下水補給效果、河流區(qū)位重要性等因素，《行動方案》共選擇滹沱河、滏陽河、南拒馬河、永定河等21條（個）河湖開展生態(tài)補水。

▲滹沱河

　　5.強化地下水監(jiān)管

　　管控政策機制是保障治理效果的長效措施?！缎袆臃桨浮分饕槍β鋵嵶顕栏袼Y源管理制度，發(fā)揮河長制湖長制作用，強化地下水利用監(jiān)管，完善地下水管理和保護體系等進行了設計。

　　①強化地下水禁采限采管理。在地下水禁采區(qū)內(nèi)，除臨時應急供水和無替代水源的農(nóng)村地區(qū)少量分散生活用水外，嚴禁取用地下水；在地下水限采區(qū)，一律不準新增地下水開采量，重點建設項目確需取用地下水的，應按照“用1減2”的比例，同步削減其他取水單位的地下水開采量。

　?、陉P(guān)停城鎮(zhèn)自備井和農(nóng)灌井。按照“應關(guān)盡關(guān)、關(guān)管并重、能管控可應急”的原則，提出了推進超采區(qū)機井封填，以及封存?zhèn)溆脵C井的管理要求。

　?、蹏栏袼Y源承載能力剛性約束。按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的要求，發(fā)揮水資源的最大剛性約束作用，促進區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等優(yōu)化調(diào)整，與水資源承載能力相均衡。

　?、芙∪叵滤O(jiān)測計量體系，夯實地下水管理基礎。利用國家地下水監(jiān)測工程與地方自建監(jiān)測站網(wǎng)，建立覆蓋地下水超采區(qū)的地下水監(jiān)測體系，健全地下水取用水戶監(jiān)控與計量設施。

　?、萃七M水權(quán)水價水資源稅改革。充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿在地下水超采治理與水資源管理制度中的作用，激發(fā)各行業(yè)地下水壓采的內(nèi)生動力。

　　為了及時掌握各地落實情況，《行動方案》對地下水超采治理工作提出了動態(tài)跟蹤與效果評估考核的要求，通過定期總結(jié)方案實施進展，將地下水超采治理作為對華北相關(guān)省市最嚴格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容，并通過建立完善考核評價機制，對壓采措施不落實、壓采目標任務未完成的要進行問責。

　?。ㄗ髡撸憾≤S元 (水利部水利水電規(guī)劃設計總院副處長，教授級高級工程師)，陳飛，李原園，唐世南，于麗麗，羊艷）