社會資本參與農村供水現狀

相關政策

國家高度重視社會資本參與包含農村供水在內的基礎設施建設。2019年6月19日李克強總理主持召開國務院常務會議明確要求“建立合理的水價形成和水費收繳機制，以政府與社會資本合作等方式吸引社會力量參與供水設施建設運營”?！秶鴦赵恨k公廳關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）要求發(fā)揮政府投資的引導和撬動作用，允許地方政府發(fā)行專項債券支持農村供水設施建設，鼓勵各地積極利用市場機制。

進入“十四五”時期，水利部與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行等聯合出臺政策文件，在貸款期限、利息、償還方式方面給予寬限和優(yōu)惠。

2021年11月，水利部與國家開發(fā)銀行聯合印發(fā)《關于推進農村供水保障工程項目融資建設的通知》（辦財務〔2021〕351號），支持納入縣級以上人民政府或水行政主管部門批復的“十四五”農村供水工程項目融資建設。

2022年5月，水利部與國家開發(fā)銀行聯合印發(fā)《關于加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力的指導意見》（水財務〔2022〕228號），在貸款期限方面，由原來的30~35年進一步延長至45年；在貸款利率方面，設立水利專項貸款，進一步降低水利項目貸款利率，符合國家開發(fā)銀行認定標準的重大項目執(zhí)行相關優(yōu)惠利率；在資本金比例方面，水利項目一般執(zhí)行最低要求20%，在此基礎上，對符合條件的社會民生補短板水利基礎設施項目再下調不超過5個百分點。

2022年6月，水利部與中國農業(yè)發(fā)展銀行聯合印發(fā)《關于政策性金融支持水利基礎設施建設的指導意見》(水財務〔2022〕248號），貸款期限最長可延長至45年，對水利部和中國農業(yè)發(fā)展銀行聯合確定的重點水利項目、納入國家及省級相關水利規(guī)劃中的重點項目和中小型水利工程以及水利領域政府和社會資本合作（PPP）項目最長可達30年。

2022年5月印發(fā)的《水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導意見》（水規(guī)計〔2022〕239號）還明確，對于城鄉(xiāng)供水一體化項目，可以縣域為基本單元，統(tǒng)一供水設施運行服務標準，推廣城鄉(xiāng)供水同城、同網、同質、同價、同管理；對于分散式中小型供水工程，探索以大帶小、整體打包，引入專業(yè)化供水企業(yè)或規(guī)模較大的水廠建設運營管理。

實踐探索

各地在推動農村供水市場機制方面進行了有益探索，積累了寶貴經驗。

企業(yè)作為建設和運營主體模式

針對城鄉(xiāng)供水一體化等規(guī)模化供水項目，江蘇、浙江、江西、福建、山東、甘肅等省通過政府和企業(yè)合作共建城鄉(xiāng)供水一體化項目，引入具備一定資金實力的水投公司，或組建當地的水務企業(yè)，搭建融資平臺，利用政策性金融貸款、地方政府專項債等形式，建設規(guī)?；畯S和管網，實現城鄉(xiāng)一體化和集中連片供水。工程建成后，授予企業(yè)特許經營權。

另外，河南省濮陽縣實施農村飲水安全水源置換（城鄉(xiāng)供水一體化）工程PPP項目，組建濮陽縣中州供水有限公司作為實施主體。該公司由中州水務控股有限公司持股90%，河南水建集團有限公司持股5%，濮陽開州農業(yè)投資開發(fā)有限公司持股5%。項目建設內容包括鋪設供水管道294.93km，新建1座水廠及信息化系統(tǒng)等。項目投資7.08億元，以BOT模式運作，施行可行性缺口補助，合作期限為30年，其中建設期2年，運營期28年。

江西省新余市則按照“企業(yè)出大頭、政府出小頭、群眾享其成”的原則，由政府與中國水務集團合作共建城鄉(xiāng)供水一體化項目。工程建設資金由政府和供水企業(yè)分擔，政府出資30%，供水企業(yè)出資70%。

政府購買社會服務或采取承包、租賃等形式

北京、浙江等積極推動政府采購服務，主要包括中小型農村集中供水工程、凈化消毒設施設備運行維護、水質檢測以及日常監(jiān)管等方面。不少地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、受益村組通過簽訂協議，將建成后的農村供水工程以承包、租賃等形式交由有意愿的企業(yè)或個人運營。但從近些年的實踐看，這種承包給個人或私人企業(yè)運營的工程，運行管理水平參差不齊。調研中看到部分工程運行管理不規(guī)范，效果不理想。

進一步發(fā)揮“市場機制”的主要難點

從“十一五”開始的大規(guī)模農村供水工程建設，投資渠道均以財政資金為主。“十三五”期間，由于中央補助資金減少，東部、中部地區(qū)積極探索采用市場機制籌集工程建設資金。據不完全統(tǒng)計，債券資金、銀行貸款等社會資本占完成投資的10%左右。進入“十四五”時期，據不完全統(tǒng)計，2021年度各地落實的工程建設資金中，地方債券占33%，社會融資占24%，銀行信貸等其他投資占13%，市場機制逐漸發(fā)揮作用。但就目前而言，農村供水工程尤其是小型供水工程，仍然以財政投入為主推進建設，市場機制未充分發(fā)揮。

農村供水無法滿足社會資本參與的基本條件

社會資本參與的農村供水水價必須達到運行成本，且水費收繳率高，才能收回運營成本，或不足時由地方政府進行補貼。雖然近兩年農村供水大力推進水費收繳工作，但仍有部分規(guī)模化供水工程執(zhí)行水價低于運行成本，此外全國還有50多萬處千人及以下集中供水工程，數量多、規(guī)模小，大都分布在山丘區(qū)、牧區(qū)、高寒地區(qū)和邊境地區(qū)，水費收入不能滿足工程自身維修養(yǎng)護的需要，更談不上盈利。上述地區(qū)往往財政收入困難，無力進行財政補貼，在不統(tǒng)籌其他有利資源的情況下，這些地區(qū)的農村供水工程很難吸引社會資本參與。

部分地區(qū)利用銀行貸款意愿不強或者專項債券想用不能用

部分地區(qū)不愿意質押水費收繳權來利用銀行貸款。此外，由于地方政府專項債券對地方政府債務償還能力和使用額度有要求，部分市縣由于前期開展了其他基礎設施建設，未能全盤統(tǒng)籌考慮將農村供水與其他基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設，受債務償還能力或者使用額度限制，無法利用地方政府專項債開展農村供水工程建設?；蛞蜃陨碡斄Σ蛔悖貌怀鲆欢~度的政府資金作為工程建設的資本金。

社會資本參與政策不配套或制度不完善

農村供水發(fā)揮市場機制、利用社會資本的時間較短，尚未形成一套行之有效的監(jiān)管制度、機制和模式。與城市供水相比，農村供水準入資質門檻、產權抵押評估標準、激勵機制不明確，融資路徑和融資方式都還不完善，社會資本參與的積極性不高，或者對社會資本約束程度不夠。同時，社會資本的資信水平、項目建設運營回報與風險以及政府的債務水平都是影響項目融資的重要因素。

推進“兩手發(fā)力”的措施和建議

“十四五”期間，各地結合實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展梯次推進戰(zhàn)略，積極整合利用涉農扶貧資金、銀行信貸等，充分發(fā)揮市場機制，積極組建國有屬性的融資平臺，與國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行等溝通銜接，積極推動“兩手發(fā)力”在農村供水領域發(fā)揮更大作用。

堅持政府引導、國有屬性實施主體

總結近些年各地農村供水領域“兩手發(fā)力”的經驗做法，要充分發(fā)揮市場機制，農村供水必須以區(qū)域或縣域為單元，堅持政府引導，統(tǒng)籌謀劃，充分發(fā)揮政府組織協調、宏觀規(guī)劃等職能。以縣域或者區(qū)域為單元，政府層面設置項目實施主體，鼓勵央企、國企參與，推薦建立省、市、縣融資平臺，統(tǒng)一開展農村供水工程規(guī)劃、融資、建設、運行管理，實行建管養(yǎng)一體，政府資金適當引導和補助，承擔政策變化等風險。農村供水工程項目是否落地，從根本上取決于地方政府推動農村供水工作的決心和信心，以及地方政府推動農村供水工作的部署和政策措施。

解放思想，利用和整合資源

在財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫中的供水項目，凡是涉及農村供水項目，超過90%的都是與縣城供水、排（污）水等項目打包實施。因此地方要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水一體或者農村基礎設施打包，以豐補歉，吸引社會資本，保障農村供水建設資金。還需要進一步解放思想，只有走向市場，引進央企、國企的管理理念，才能激發(fā)農村供水的活力。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水一體

農村供水必須具有一定規(guī)模才能吸引社會資本參與。城市用水戶集中、用水量穩(wěn)定、水價和水費收繳率高，現金流穩(wěn)定且規(guī)模較大，將農村供水與城市供水結合或打捆，以城帶鄉(xiāng)，工業(yè)用水和特種行業(yè)用水收入可以反哺農村供水。江西水投集團的經驗表明，城鄉(xiāng)供水一體化工程非居民用水占比超過40%的情況下，更有利于吸引社會資本。也有部分省份將區(qū)域范圍內多個供水工程打捆實行PPP（政府和社會資本合作）模式，如近期在進行的河南新鄉(xiāng)“四縣一區(qū)”南水北調配套工程項目，利用南水北調水向新鄉(xiāng)經濟技術開發(fā)區(qū)、延津縣、封丘縣、長垣市供水。新鄉(xiāng)市人民政府授權新鄉(xiāng)市南水北調工程運行保障中心作為實施機構，由中國南水北調集團水投公司、水電十一局、首創(chuàng)環(huán)保按照70%、25%、5%的比例成立項目公司進行項目融資、建設和運營。采用使用者付費+可行性缺口補助形式，總投資為17.52億元，其中資本金3.52億元（占總投資的20.1%，由項目公司出資），其余14億元資金由項目公司通過銀行貸款籌措。

將農村供水工程與其他農村基礎設施打包

將農村供水工程與農村污水或者環(huán)境整治等項目打包吸引社會資本。比如將農村供水與污水處理打捆，甘肅天水、天津北辰等多個地區(qū)將農村供水與污水處理工程等進行打捆實施PPP模式。江蘇沛縣供水PPP項目整合全縣資源，將市政供水、污水處理、農村供水統(tǒng)籌打包，總投資達15億元，由沛縣興蓉水務發(fā)展有限公司實施（社會資本方為成都市興蓉環(huán)境股份有限公司，占90%；政府方為沛縣城市投資開發(fā)有限公司，占10%）。建設內容包括深度處理地表水廠（20萬t/d）、第二水廠（10萬t/d）、13個建制鎮(zhèn)污水處理廠（8.3萬t/d）、市政管網和農村供水工程（管網及支網貿易結算計量表（含）表前管網）等五部分，采用ROT（改建—經營—移交）模式，合作期限30年。

多措并舉，健全投融資模式

結合現有中央投資渠道，通過加大地方財政投入、利用政策性銀行貸款和專項債資金等方式，多渠道籌集工程建設資金，拿出一定額度作為資本金，引導社會資本參與規(guī)模化工程建設。結合實際，可以與央企合作，積極推動建立省級融資平臺，也可以市、縣為單元建立融資平臺。

多種方式開展農村供水工程升級改造

農村供水工程升級改造是“十四五”時期的重點任務，但新建工程的投融資模式不一定適合已有工程升級改造。山東聊城市各縣探索了多種管網改造融資模式，如冠縣籌措1.4億元債券資金；莘縣采取“供水公司+每戶240元”的方式；臨清市采取政府購置管材設備，村民“一事一議”籌集施工費的方式；陽谷區(qū)和山東力創(chuàng)科技股份有限公司達成合作意向，利用社會資本補齊資金不足的短板。

盤活現有農村供水存量資產委托企業(yè)運營

針對已有供水工程，可采取“企業(yè)運營”模式。云南省紅河州瀘西縣農村供水一體化PPP項目，針對已有2座水庫和8處供水工程，由縣政府授權縣水利局作為項目的實施機構，采用TOT（轉讓—運營—移交）的模式運作：縣水利局有償轉讓項目存量資產未來20年的經營權，由項目公司即紅開投水務管理發(fā)展（瀘西）有限公司（社會資本90%，政府資本10%）在合作期內負責項目的運營、維護和移交等工作。在江西省樂平市，企業(yè)與地方政府簽訂城鄉(xiāng)供水合作協議，企業(yè)被授予供水特許經營權，全面接管供水廠房、設備、管網及人員等相關設施設備和資產，承擔供水運營管理職責，履行當地城鄉(xiāng)供水基礎設施建設、改造、維護責任。針對供水條件薄弱的地區(qū)，可通過政府采購第三方服務的形式，提升農村供水工程運行管理水平。采購主要涉及中小型農村集中供水工程運行管理或者凈化消毒設施設備的運行維護、水質檢測以及日常監(jiān)管等方面。

完善水價機制，探索社會資本參與配套政策

持續(xù)完善水價機制

制定或者調整農村供水水價，遵循“補償成本、公平負擔”的原則，并充分考慮農村居民的承受能力，水價盡量達到運行成本，但也不宜超過當地縣城供水水價，持續(xù)推進農村集中供水工程水費收繳，特殊情況下水費收入不足時由地方政府進行補貼。如福建省正在實施的城鄉(xiāng)一體化供水執(zhí)行水價為1.5~3.5元/t，吸引福建省水投公司參與工程建設和運營。

健全財政補助機制

中央拿出專項補助資金用于農村供水工程維修養(yǎng)護，地方各級人民政府應將經費補助納入財政預算，對供水經營者進行合理補助。

鼓勵各地探索出臺扶持推進PPP模式政策

2022年，水利部印發(fā)了推進包含城鄉(xiāng)供水一體化工程在內的水利工程PPP模式指導意見。建議各地參照污水處理行業(yè)，印發(fā)配套PPP項目實施的保障政策。農村供水PPP模式可實行以工補農、以城帶鄉(xiāng)的模式，強化按效付費機制，財政資金以運營補貼的方式進行投入，也可探索實行保底水量、確保水費收入等方式進行支持和引導。

本文引用格式：

李連香，孫瑞剛，曲鈞浦，等.推進農村供水“兩手發(fā)力”的措施與建議[J].中國水利，2023（3）：5-8.

來源 |《中國水利》2023年第3期

作者 |李連香（中國灌溉排水發(fā)展中心飲水安全處副處長，高級工程師），孫瑞剛，曲鈞浦

責編 |董林玥

校對 |李博遠

審核 |王慧

監(jiān)制 |軒瑋