壟斷執(zhí)法報(bào)告發(fā)布，供水行業(yè)的“易錯區(qū)”及背后“誘因”
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發(fā)布日期：2023-08-19 來源：E20供水圈層 瀏覽次數(shù)：
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自2019年以來，市場監(jiān)管總局連續(xù)4年編寫發(fā)布《中國反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告》，最新的《中國反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2022）》于6月9日在市場監(jiān)管總局網(wǎng)站進(jìn)行發(fā)布，從工作綜述、執(zhí)法成效、行業(yè)執(zhí)法、法治建設(shè)、公平競爭政策、國際交流、地方工作和大事記八個部分，全面系統(tǒng)展現(xiàn)了2022年我國反壟斷和公平競爭政策實(shí)施進(jìn)展情況和取得的積極成效。
2022年，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查處公用事業(yè)行業(yè)濫用市場支配地位案9件，主要涉及供水、供氣領(lǐng)域，違反新修改《反壟斷法》第二十二條規(guī)定，實(shí)施了限定交易、搭售或者附加不合理交易條件等行為。在這9起案件中，涉及供水領(lǐng)域的有6起，占比60%以上。
來源：市場監(jiān)管總局、E20供水研究中心供水行業(yè)由于其天然的資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，自來水供應(yīng)和服務(wù)在區(qū)域內(nèi)由單個企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營比多個企業(yè)同時生產(chǎn)經(jīng)營更有效率，由此帶來了自然壟斷的行業(yè)特性。此特性也就決定了供水企業(yè)在其服務(wù)區(qū)域內(nèi)具有市場支配地位，即具備在相關(guān)市場區(qū)域內(nèi)占有絕對市場份額、在相關(guān)市場具有控制能力、其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場難度大等特質(zhì)。在上述提到的6起案件中，供水行業(yè)濫用市場支配地位行為可大致分為三類，第一類為限定房地產(chǎn)開發(fā)商只能選擇當(dāng)事人負(fù)責(zé)供水工程施工，第二類為限定開發(fā)商只能向當(dāng)事人購買或其指定的供應(yīng)商購買二次供水設(shè)備，第三類為附加一些不合理的額外收費(fèi)，如向臨時供水用戶收取押金，向開發(fā)商收取掛表押金、入網(wǎng)費(fèi)、消防管道費(fèi)等，向直飲水機(jī)經(jīng)營者收取工程費(fèi)用……根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第四十七條規(guī)定“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處以上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款”，以及第四十九條“對本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規(guī)定的罰款，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時間等因素”，這6起案件中，大部分供水經(jīng)營者被處以了上一年度銷售額3%的罰款，其中鳳陽縣益民供水有限責(zé)任公司因違法行為持續(xù)時間較長且程度較為嚴(yán)重等原因，被處以2020年度銷售額4%的罰款，即1627702.77元，處罰比例較高（相關(guān)閱讀：今年首個供水壟斷被罰！這些重災(zāi)區(qū)，一個都別踩）；從違法所得金額上來看，最高被沒收的違法所得為12553416元，上述提到的三類行為均有涉及，且持續(xù)時間較長。
違規(guī)背后的供水行業(yè)痛點(diǎn)
近些年來，供水行業(yè)濫用市場支配地位的案例屢見不鮮。早在2016年，工商總局在全國范圍內(nèi)掀起了一場集中整治公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為的專項(xiàng)執(zhí)法行動，引發(fā)業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。為此，E20環(huán)境平臺專門組織了一場 “系統(tǒng)防范壟斷風(fēng)險(xiǎn)，共建產(chǎn)業(yè)健康格局”為主題的沙龍，并將成果匯編成了《供水行業(yè)健康發(fā)展報(bào)告（2017版）》。2022年中國水網(wǎng)也做過相關(guān)分析報(bào)道，深入解析了壟斷與二次供水之間的關(guān)系（相關(guān)閱讀參見公眾號“E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)”：水司深陷壟斷風(fēng)波，背后原因及怎么破？）。總的來講，我們不排除部分供水企業(yè)憑借市場支配地位干涉市場公平競爭以謀求自身利益的可能性，但更多的是本著提升供水服務(wù)效率和品質(zhì)的初衷，卻不慎觸碰到法律的紅線，尤其體現(xiàn)在紅線內(nèi)工程建設(shè)以及二次供水設(shè)備品牌限定方面。依照目前的政策要求以及發(fā)展趨勢來看，紅線內(nèi)的供水管線以及二次供水泵房均由房地產(chǎn)開發(fā)商出資建設(shè)，而后期的運(yùn)維管理卻是交由供水企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)維管理。出于節(jié)約成本的角度，開發(fā)商可能更加傾向于采用低價(jià)產(chǎn)品，導(dǎo)致施工質(zhì)量和設(shè)備品質(zhì)得不到保障，為后期的運(yùn)維管理埋下了很多隱患，從而加重了供水企業(yè)的運(yùn)維壓力，也對城市供水安全造成了威脅。為有效解決這一問題，部分企業(yè)對紅線內(nèi)的供水建設(shè)工程參與程度較深，以確保工程質(zhì)量有保障，并且希望二次供水設(shè)施能夠更加高質(zhì)耐用，因此部分供水企業(yè)給出了二次供水設(shè)備的推薦名單。但是在這一過程中，由于相關(guān)法律意識淡薄，沒有掌握好分寸等原因，造成了對市場的過分干預(yù)，無意中成為了濫用市場支配地位的“當(dāng)事人”。
因此供水企業(yè)需要學(xué)會平衡保障供水工程及設(shè)備質(zhì)量與維護(hù)市場競爭公平性之間的關(guān)系。在前期注重與主管部門和開發(fā)商之間的溝通，出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)程，合力推進(jìn)紅線內(nèi)供水工程（包括二次供水泵房）建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化工作。設(shè)計(jì)、施工等有關(guān)材料也要更加規(guī)范、清晰、經(jīng)得起推敲；在過程中需要增強(qiáng)行業(yè)主管部門和供水企業(yè)在工程設(shè)計(jì)、隱蔽工程驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與感和話語權(quán)，做到責(zé)權(quán)對等，以盡量避免由于前期施工的不到位導(dǎo)致的后端運(yùn)維管理問題。
壟斷背后的暗流——不完善的價(jià)費(fèi)機(jī)制
除了上述所提到的出于對工程質(zhì)量的考量，在供水企業(yè)濫用市場支配地位行為的背后還存在著價(jià)費(fèi)機(jī)制不完善的心酸。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見的通知》（國辦函〔2020〕129號，以下簡稱“129號文”）于2020年12月23日印發(fā)，旨在清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖等行業(yè)收費(fèi)，很多地方也及時對文件內(nèi)容進(jìn)行了響應(yīng)（關(guān)于129號文執(zhí)行情況的具體分析可見：129號文的地方供水實(shí)踐怎么樣了？這幾個省市有亮點(diǎn)！）。但是很多地方都是清理“費(fèi)”先行，而忽略了及時完善“價(jià)”機(jī)制的重要性，從而導(dǎo)致了因清費(fèi)帶來的供水成本增加無法及時通過價(jià)格進(jìn)行疏導(dǎo)，由此加劇了供水企業(yè)的經(jīng)營壓力。再加上部分地區(qū)水價(jià)調(diào)整周期較長，又缺乏配套補(bǔ)貼機(jī)制，導(dǎo)致供水成本倒掛現(xiàn)象加劇，供水主業(yè)的日常收入無法有效支撐城市供水安全與發(fā)展，成為供水企業(yè)試圖從其他地方彌補(bǔ)虧空的誘因之一。當(dāng)然，經(jīng)營的苦衷并不能成為供水行業(yè)違反反壟斷法的正當(dāng)理由，但是濫用市場支配地位背后的原因確實(shí)值得我們進(jìn)一步思考和解決。
129號文中提到“取消收費(fèi)項(xiàng)目后屬于公共服務(wù)范圍的，應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｕ瞎卜?wù)供給”，也就是說一些不應(yīng)以“費(fèi)”形式體現(xiàn)的公共服務(wù)投入，應(yīng)以“價(jià)”的形式來體現(xiàn)，或以政府補(bǔ)貼的形式來進(jìn)行補(bǔ)償，從而推動公用事業(yè)的運(yùn)營模式向著健康、穩(wěn)定、長遠(yuǎn)的方向發(fā)展（相關(guān)閱讀：新政快評！清理規(guī)范供水行業(yè)收費(fèi)的背后到底是什么？），如上海明確將城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的使用范圍擴(kuò)大至住宅項(xiàng)目供水供電供氣接入工程，從而有效緩解了因取消接入費(fèi)而帶來的供水企業(yè)運(yùn)營壓力。
以前各地市場監(jiān)督管理局在供水領(lǐng)域的調(diào)查及處罰對象均為地方供水企業(yè)，但是國家市場監(jiān)管總局于近期發(fā)布了一則行政壟斷案，調(diào)查對象為地方人民政府：安徽某縣印發(fā)的二次供水管理辦法中要求在建的二次供水設(shè)施由建設(shè)單位委托取得特許經(jīng)營權(quán)供水單位進(jìn)行施工。這一行為被認(rèn)為限制了該縣新建小區(qū)二次供水設(shè)施工程建設(shè)市場的競爭，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第三十九條規(guī)定，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。最終，相關(guān)政策文件被廢止，有關(guān)部門立即停止執(zhí)行。此案件進(jìn)一步彰顯了國家對于反壟斷的堅(jiān)定決心，隨著反壟斷監(jiān)管執(zhí)法力度的加大，地方政府在制定有關(guān)政策文件時需要更為謹(jǐn)慎，盡量避免對紅線內(nèi)供水工程建設(shè)方面進(jìn)行具有明顯傾向性的表述，供水企業(yè)也會更加注重在工程建設(shè)方面的責(zé)權(quán)邊界劃分。這一趨勢也將對二次供水設(shè)備供應(yīng)商產(chǎn)生不同程度的業(yè)務(wù)幫助（或沖擊）。反壟斷執(zhí)法提升了市場公平性，鼓勵了開放和多元化的競爭，激發(fā)了市場活力，但同時也可能會進(jìn)一步加劇供水設(shè)備的低價(jià)競爭現(xiàn)象。因此在開放市場的同時，還需加強(qiáng)相關(guān)設(shè)備產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管與品質(zhì)把控，引入產(chǎn)品全生命周期概念，從而更好地保障城市供水安全。
面對日趨嚴(yán)格的反壟斷執(zhí)法工作，供水行業(yè)在提升自我法律意識的同時，更需要去尋求一些可落地的解決方案。對于主動觸碰法律紅線的壟斷行為，必須嚴(yán)懲不貸，但是對于被動違規(guī)的行為，在矯正的同時更需要關(guān)注其背后的原因，進(jìn)行更深層面的認(rèn)識與分析，以從根源上解決問題。
維護(hù)市場的公平和公正與有效保障城市供水安全之間本不存在對立關(guān)系，只是在實(shí)際操作過程中，由于各方立場不同，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，體系不完善等問題，導(dǎo)致了業(yè)態(tài)的不健康。這需要所有相關(guān)方共同去溝通、理解、并解決，是一個相對比較漫長的過程。
此外，隨著大環(huán)境的不斷變化，國家和地方政策要求的持續(xù)完善，供水行業(yè)濫用市場支配地位行為的界限和操作層面的評判準(zhǔn)則也會隨之變化，供水企業(yè)內(nèi)部還需時刻關(guān)注有關(guān)信息，及時進(jìn)行內(nèi)部規(guī)章調(diào)整。
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