梁有國(guó)

01供水行業(yè)舉步維艱背后的深層邏輯

梁有國(guó)從四個(gè)方面回顧了供水行業(yè)的發(fā)展歷程和當(dāng)前現(xiàn)狀，并與其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)發(fā)展作出對(duì)比，以期找出制約供水發(fā)展的主要因素和相關(guān)聯(lián)影響因子，在權(quán)責(zé)對(duì)等的的原則下探討供水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方向和路徑。

1、生命之源的重要性被監(jiān)管層和公眾忽視

梁有國(guó)指出，大家每一天都離不開(kāi)水，但供水行業(yè)從來(lái)沒(méi)有像水利、能源電力、交通、通訊行業(yè)發(fā)展一樣上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，最集中的表現(xiàn)是管理事權(quán)層級(jí)過(guò)低，行業(yè)話語(yǔ)權(quán)太弱。

2、改革進(jìn)程嚴(yán)重滯后，錯(cuò)過(guò)了改革開(kāi)放高速發(fā)展的政策紅利

當(dāng)水利、能源電力、交通、通訊都在爭(zhēng)取建設(shè)資金政策，高速發(fā)展時(shí)，我們卻在討論供水屬于事業(yè)還是企業(yè)的編制。1992年召開(kāi)的中共十四大，提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而2002年，建設(shè)部才出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》。

因?yàn)橛姓母＠┧膽T性思維和自然壟斷屬性，供水企業(yè)悠然自得地過(guò)著自己的小日子。大多數(shù)供水企業(yè)是2021年才真正感到有了明顯的危機(jī)感。

從能力建設(shè)方面將供水發(fā)展與電力、通訊行業(yè)的幾個(gè)關(guān)鍵期做縱向和橫向比較，1979-2018年改革開(kāi)放40年供水能力增加6.4倍、供水人口增加了4.88倍；而電力行業(yè)的裝機(jī)容量1979~2018年改革開(kāi)放40年增長(zhǎng)了32.33倍；通訊行業(yè)改革開(kāi)放40年增長(zhǎng)了83670倍。

從資金政策方面對(duì)電力、通訊、交通、供水發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵期做縱向和橫向比較，我國(guó)從1980年開(kāi)征了固話初裝費(fèi)，1987年開(kāi)征了移動(dòng)入網(wǎng)費(fèi)。這些費(fèi)用比水電氣行業(yè)的入戶費(fèi)（管道建設(shè)費(fèi)、戶表工程費(fèi)等名目）等高，而且征收時(shí)間非常長(zhǎng)。比如，水利建設(shè)資金、各類電力建設(shè)基金、電網(wǎng)改造基金等征收期限多數(shù)是15-20年，但農(nóng)網(wǎng)改造資金保留至今。公路客、貨運(yùn)附加費(fèi)、車購(gòu)費(fèi)、鐵路客、貨運(yùn)附加費(fèi)征收期限也有15年左右。車購(gòu)費(fèi)2001年費(fèi)改稅后至今在征收；機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)起源于地方政府為解決所在地機(jī)場(chǎng)建設(shè)的地方配套資金，因?yàn)檎魇招Ч?，有效地加快了機(jī)場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度。1995年12月由民航總局統(tǒng)一征收至今，中央和地方五五分成全部用于機(jī)場(chǎng)建設(shè)。

梁有國(guó)介紹，通訊、水利水電、交通領(lǐng)域的基金全部用于建設(shè)，而且這些政策都是執(zhí)行嚴(yán)格，監(jiān)管到位，成效顯著。中央和地方基金均納入各級(jí)財(cái)政的預(yù)算外資金管理，同時(shí)納入政府審計(jì)的監(jiān)管。1992-2002年由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在四川省征收的鐵路分流運(yùn)費(fèi)曾經(jīng)在1999年到2001年，鐵路分流運(yùn)費(fèi)最多時(shí)一年就接受了審計(jì)署的5個(gè)特派辦的專項(xiàng)審計(jì)。

而供水領(lǐng)域，自從1989年國(guó)家開(kāi)征土地出讓金，實(shí)行中央和地方分成的規(guī)定，土地出讓金地方留成40%中，少部分用于三通一平建設(shè)外，國(guó)家層面的資金政策幾乎沒(méi)有。而地方留成的土地出讓金除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線和省會(huì)城市、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)得到了少量補(bǔ)助外，大部分建設(shè)資金資金來(lái)源仍然靠的是價(jià)外收費(fèi)。部分二線城市及大多數(shù)三、四線城市均因財(cái)政入不敷出而缺位。地方政府出臺(tái)的價(jià)外收費(fèi)政策，各地標(biāo)準(zhǔn)征收時(shí)間差異很大，盡管國(guó)家層面多次明確停收，終因地方財(cái)政入不敷出，絕大多數(shù)地區(qū)是2021年一刀切后才停收的。

水利、能源電力、通訊、交通基金政策是這幾個(gè)行業(yè)高速發(fā)展的物質(zhì)保障。而地方政府出臺(tái)的供水價(jià)外收費(fèi)政策，2000年國(guó)家層面就多次要求停收，但大多數(shù)地卻一直在征收。關(guān)鍵問(wèn)題是多數(shù)地方政府財(cái)政入不敷出，土地出讓金地方留成的40%，基本用于吃飯財(cái)政支出了，財(cái)政沒(méi)有資金用于彌補(bǔ)供水虧損和能力建設(shè)。

“制定清費(fèi)順價(jià)政策初衷是好的，我認(rèn)為具體辦法的有些規(guī)定對(duì)整個(gè)供水行業(yè)發(fā)展歷程和現(xiàn)狀缺乏深入調(diào)研，在地方政府、供水企業(yè)均不具備自我造血機(jī)能的情況下，推出什么樣的政策規(guī)定才能更好地加快供水行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展還有待大家共同去努力探索。”梁有國(guó)指出。

3、小而散的發(fā)展格局，措施了發(fā)展機(jī)遇

各自為政的小而散的發(fā)展格局，導(dǎo)致供水行業(yè)沒(méi)有爭(zhēng)取到國(guó)家層面的資金政策，錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。多數(shù)供水企業(yè)的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況并不樂(lè)觀，自2021年清費(fèi)政策執(zhí)行以后更是舉步維艱。

供水企業(yè)水費(fèi)收入及非水費(fèi)收入占總收入情況

供水企業(yè)2011-2020年利潤(rùn)變化情況

從供水企業(yè)水費(fèi)收入及非水費(fèi)收入占總收入情況可以看到，四川省2011-2020年以來(lái)供水企業(yè)水費(fèi)收入占總收入的52%-58%，非水費(fèi)收入占總收入的42%-48%。

但從供水企業(yè)2011-2020年利潤(rùn)變化情況來(lái)看，整個(gè)供水行業(yè)的總利潤(rùn)與工程利潤(rùn)變化趨勢(shì)基本是同步的，供水利潤(rùn)是不斷下降的。在面臨成本不斷上升的情況下，由于自來(lái)水的商品屬性長(zhǎng)期被弱化，導(dǎo)致水價(jià)調(diào)價(jià)被各種因素困擾，水價(jià)難以覆蓋成本，二、三、四線城市供水企業(yè)的供水業(yè)務(wù)長(zhǎng)期處于虧損或保本的狀態(tài)。

供水企業(yè)工程利潤(rùn)占總利潤(rùn)比值的變化情況

再來(lái)看供水企業(yè)工程利潤(rùn)占總利潤(rùn)比值的變化情況，工程利潤(rùn)是總利潤(rùn)的1.36-3.16倍，是維持企業(yè)生存和供水廠網(wǎng)設(shè)施改造的主要資金來(lái)源。2021年嚴(yán)格實(shí)施清費(fèi)順價(jià)以來(lái)，管網(wǎng)建設(shè)配套費(fèi)（本次清理的價(jià)外收費(fèi)）所產(chǎn)生的穩(wěn)定現(xiàn)金流銳減，供水企業(yè)彌補(bǔ)供水業(yè)務(wù)虧損的資金沒(méi)有了，獲取金融機(jī)構(gòu)貸款的信用保障也下降了。

4.長(zhǎng)期以來(lái)成本——水價(jià)政策性倒掛，供水企業(yè)生存舉步維艱

規(guī)模大的省會(huì)城市、直轄市沒(méi)有問(wèn)題，規(guī)模能力上去了，固定成本變化較小，可變成本可節(jié)約很多。供水行業(yè)長(zhǎng)期普惠性水價(jià)政策，行業(yè)入口端，也就是成本端，完全是市場(chǎng)化了。出口端（供水價(jià)格）又嚴(yán)格受政府管控，國(guó)家層面政策和水價(jià)管理辦法，在各地實(shí)施以來(lái)，讓大多數(shù)供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況更加困難。

供水企業(yè)2011-2020年成本變化情況

分析供水企業(yè)2011-2020年成本變化情況，2011-2020年以來(lái)總成本、售水和制水成本、管網(wǎng)維修成本以及管網(wǎng)建設(shè)改造成本都呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。

梁有國(guó)總結(jié)，供水行業(yè)因事權(quán)過(guò)低，發(fā)展滯后的系統(tǒng)性問(wèn)題，已成為嚴(yán)重制約行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。鐵路電力等其他行業(yè)是“一票制”，一個(gè)文件國(guó)家發(fā)展改革委就可以批準(zhǔn)，四川省有200多家供水企業(yè)，每個(gè)企業(yè)的水價(jià)、收費(fèi)都是各個(gè)地方政府在管，所以，從本次交流中的關(guān)鍵詞詞頻來(lái)看，事權(quán)過(guò)低出現(xiàn)較高。

02“謀事在天，成事在人”，破冰之道思考

中國(guó)有句古話叫“成事在天，謀事在人”，更多的是聽(tīng)天由命。供水行業(yè)要反過(guò)來(lái)，要正確區(qū)分行業(yè)自身和外部環(huán)境兩方面的制約因素，以“謀事在天，成事在人”的精神去探索我們的生存發(fā)展之道。

1、直面問(wèn)題，奮起直追

發(fā)展是硬道理，自我陶醉的小日子已經(jīng)讓我們落后。借用城市供水規(guī)劃中的三句話:水是生命之源，沒(méi)有水就沒(méi)有生命；水是農(nóng)業(yè)、工業(yè)的血液，沒(méi)有水就談不上工業(yè)、農(nóng)業(yè)的存在；水是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有水就沒(méi)有人類社會(huì)的今天。

供水行業(yè)作為城市發(fā)展唯一不可替代的行業(yè)，為什么沒(méi)有像其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣受到重視和扶持？梁有國(guó)認(rèn)為有三個(gè)原因值得大家思考。

第一，客觀上與小而散、事權(quán)層級(jí)過(guò)低相關(guān)。主觀上與我們行業(yè)長(zhǎng)期缺乏危機(jī)意識(shí)是分不開(kāi)的；

第二，行業(yè)不可替代，人卻不能懈??；

第三，要有“謀事在天，成事在人”的精神奮起直追，改革就是要思變謀發(fā)展。我們供水人，一定將供水事業(yè)作為自己的使命去維護(hù)和爭(zhēng)取，安穩(wěn)的小日子已經(jīng)不安穩(wěn)了。

2、重新審視行業(yè)尷尬處境，多管齊下找準(zhǔn)突破口

總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，是為了讓我們記住曾經(jīng)失去的機(jī)遇，看清當(dāng)前面臨的困境。只有這樣，我們才能在前行的路上，把握住發(fā)展的方向。那么，如何來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)呢？

首先，看清差距。各自為政，自給自足的滿足感已經(jīng)轉(zhuǎn)化為生存危機(jī)；規(guī)模小，市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)不夠，也是制約供水行業(yè)發(fā)展的客觀方面。另外是自身發(fā)展理念方面，堅(jiān)持寧做雞頭不做鳳尾，將會(huì)制約發(fā)展，把自己淘汰。

其次，找準(zhǔn)方向。一是提高行業(yè)話語(yǔ)權(quán)的需要；二是自身發(fā)展的需要；三是爭(zhēng)取市場(chǎng)主體和擺脫各種干擾束縛的需要。

第三，探索發(fā)展路徑。問(wèn)題方向理出來(lái)后，我們要找出發(fā)展路徑。改革是解決發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的金鑰匙。我們需要打好三張牌，一是打好改革發(fā)展的金牌；二是主動(dòng)突圍，打破區(qū)域限制；三是引進(jìn)新的戰(zhàn)略合作伙伴，打造國(guó)有控股的新的混合所有制大集團(tuán)企業(yè)。

第四，用好方法。做好政策法規(guī)研究，摸準(zhǔn)特定時(shí)期的脈動(dòng)規(guī)律；充分發(fā)揮官媒的宣傳教育作用，讓供水成為公眾關(guān)注自身安全、健康的熱點(diǎn)，這是一把雙刃劍，各地情況不一樣，需要大家認(rèn)真思考對(duì)待；由于供水行業(yè)的管理事權(quán)層級(jí)過(guò)低，很多訴求沒(méi)有上傳通道。因此，應(yīng)努力拓寬行業(yè)訴求的上傳通道，爭(zhēng)取人大、政協(xié)代表對(duì)供水行業(yè)的了解、關(guān)注，為供水行業(yè)健康發(fā)展建言。

梁有國(guó)強(qiáng)調(diào)，切忌監(jiān)管部門與供水企業(yè)之間發(fā)生“囚徒困境”思維。監(jiān)管層制定的政策不是把供水企業(yè)管得越死越好，而是要做好充分的調(diào)查研究和評(píng)估，把供水安全、水質(zhì)和服務(wù)作為首要條件。政府必須清醒的認(rèn)識(shí)到：為公眾提供安全優(yōu)質(zhì)供水服務(wù)是政府的法定義務(wù)，公共供水企業(yè)只是受托提供該服務(wù)的執(zhí)行人，不是法定義務(wù)人。因此監(jiān)管部門出臺(tái)政策和執(zhí)法過(guò)程中，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展的不平衡現(xiàn)狀，依法保護(hù)公共供水企業(yè)的合法權(quán)益，政府與供水企業(yè)不是管制與被管制的關(guān)系，而是契約和服務(wù)關(guān)系。這些問(wèn)題非常重要，不搞清楚這些問(wèn)題，供水行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展之路仍會(huì)迷茫。

梁有國(guó)用四句話作為發(fā)言的總結(jié)：

第一，供水的第一要?jiǎng)?wù)是安全保障；

第二，自來(lái)水的商品屬性老百姓是認(rèn)可的；

第三，水價(jià)提高不會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)；

第四，機(jī)場(chǎng)、農(nóng)網(wǎng)與保障生命安全的供水孰輕孰重？答案一目了然。

因此，供水企業(yè)應(yīng)該做相關(guān)政策研究，加強(qiáng)與政府溝通，在保證安全優(yōu)質(zhì)供水的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地的實(shí)際情況及時(shí)向監(jiān)管層反映供水的現(xiàn)狀和行業(yè)發(fā)展的建設(shè)性意見(jiàn)。