城中村改造是民生工程，也是民心工程。2023年4月，中共中央政治局召開會議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進(jìn)行研討。
城中村事關(guān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會穩(wěn)定
城中村的由來、發(fā)展及存在的問題？為什么強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造？
王偉進(jìn)（國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任、研究員）：城中村的出現(xiàn)與快速城鎮(zhèn)化以及我國城鄉(xiāng)不同的土地制度有關(guān)。改革開放后，我國城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增加到2022年的65.2%。人口增長、產(chǎn)業(yè)集聚要求城市空間相應(yīng)拓展，城市土地資源無法滿足需求，便征用農(nóng)村土地，而農(nóng)村的宅基地和自留地權(quán)屬較為復(fù)雜，征用難度也較大，通常得以保留下來，進(jìn)而形成了“城中村”現(xiàn)象。大城市里的這些城中村可以為外來人口提供成本較低的住所和生產(chǎn)交易場所，助推城中村的橫向和縱向擴(kuò)展，最終塑造了城中村的空間形態(tài)。
一般而言，城中村會經(jīng)歷興起、快速發(fā)展、穩(wěn)定和轉(zhuǎn)型等生命周期。在興起階段，城中村因農(nóng)民進(jìn)城和城市快速擴(kuò)張而形成，自然村落被城市建筑包圍。在快速發(fā)展階段，城中村人口急劇增長，建筑規(guī)模擴(kuò)大，商業(yè)和社會服務(wù)設(shè)施逐漸興起，經(jīng)濟(jì)社會活力提升。在穩(wěn)定期，城中村基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，社區(qū)管理趨于規(guī)范，居民生活也相應(yīng)得到改善，成為城市的特殊組成部分。在轉(zhuǎn)型期，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市更新政策推進(jìn)，城中村開始面臨拆遷、改造或升級，以適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展需求。我國城中村的發(fā)展，也大體經(jīng)歷了這樣一個過程。
城中村是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，它以相對低廉的生產(chǎn)生活成本，服務(wù)了城市的發(fā)展，也支撐了無數(shù)外來務(wù)工人員在城市安居樂業(yè)。但也要看到，城中村普遍存在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設(shè)施落后、環(huán)境臟亂差等難題。一是規(guī)劃和建設(shè)較為混亂。表現(xiàn)為宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織且違章建筑較多，“一線天”“握手樓”“貼面樓”普遍存在。二是公共基礎(chǔ)設(shè)施不足。不少城中村缺乏與人口規(guī)模相匹配的交通、教育、醫(yī)療等設(shè)施，居民日常生活便利性較差。三是公共安全隱患較大。城中村地帶的房屋質(zhì)量欠佳，維護(hù)也不及時。小商販、小作坊多，食品安全等問題也難以得到保障。這些因素再疊加城中村高密度的人口，導(dǎo)致公共安全隱患較大。四是土地矛盾糾紛較多。城中村土地在規(guī)劃、征用、拆遷、土地收益分配等方面存在矛盾，村集體開支和重大工程建設(shè)等也缺乏有效監(jiān)督。五是社會治安問題較多。城中村流動人口規(guī)模較大，給社會管理帶來諸多挑戰(zhàn)。
在超大特大城市實(shí)施城中村改造，將分三類積極穩(wěn)步推進(jìn)：具備條件的城中村實(shí)施拆除新建；不具備條件的不可強(qiáng)行推進(jìn)，要開展經(jīng)常性整治提升，防控風(fēng)險隱患；介于前兩類之間的實(shí)施拆整結(jié)合。城中村改造包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的各類城中村，具體范圍由城市人民政府結(jié)合實(shí)際確定。優(yōu)先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進(jìn)行改造，成熟一個推進(jìn)一個，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)。
由于城中村改造牽涉面廣，事關(guān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一方面，要積極推進(jìn)城中村改造，這是促進(jìn)投資、擴(kuò)大內(nèi)需、提升經(jīng)濟(jì)活力的重要舉措，也可為城市發(fā)展騰挪空間、提升效益，并有利于解決當(dāng)前城中村在公共服務(wù)、社會管理中存在的問題，進(jìn)而更好滿足人民對美好生活的向往。另一方面，要穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造，因?yàn)槠渫恋禺a(chǎn)權(quán)等較復(fù)雜、建筑物質(zhì)量參差不齊，改造不僅會影響轄區(qū)內(nèi)的城市風(fēng)貌和文物保護(hù)，而且會牽涉外來人口的生產(chǎn)生活成本，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性工程，必須前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)。改造過程必然需要土地管理、規(guī)劃、建設(shè)、社會管理等部門協(xié)同，需要政府投入和社會資本聯(lián)動，需要體現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民的要求。
我國一般將城區(qū)常住人口1000萬以上的城市稱為超大城市，將城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市稱為特大城市。根據(jù)第七次人口普查，全國超大城市共有7個，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市共有14個，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。這些城市人口規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、治理水平較高、市民素質(zhì)整體較好，大多是區(qū)域重要城市中心。同時，這些城市較早遇到城中村的一些問題，也積累了不少拆遷、改造和升級的經(jīng)驗(yàn)。此次城中村改造在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)具有先行優(yōu)勢，也具有重要示范效應(yīng)。
空間治理與社會治理相結(jié)合
各地在創(chuàng)新推進(jìn)城中村改造方面，形成了哪些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法？
邊蘭春（清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、中國城市研究院院長）：城中村改造是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型從增量發(fā)展到存量更新、從粗放式發(fā)展向集約式高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。2015年中央城市工作會議提出，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次強(qiáng)調(diào)“城市更新”這一概念，提出要加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，實(shí)施城市更新行動。2023年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》提出，“積極創(chuàng)新改造模式”“努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營”。
城中村改造要鼓勵不同發(fā)展條件下的政策設(shè)計(jì)和改造模式創(chuàng)新。伴隨著改革開放城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市增量拓展的土地開發(fā)速度與規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對既有建成環(huán)境的更新改造。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和對增量擴(kuò)張資源環(huán)境的制約，推進(jìn)建成區(qū)環(huán)境品質(zhì)提升、關(guān)注存量更新逐漸成為超大特大城市規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)。北京、上海、天津、深圳、廣州等地相繼出臺了城中村改造的相關(guān)政策，且隨著多樣化更新改造模式的探索，政策重心逐漸從與土地開發(fā)聯(lián)動式的“大拆大建”轉(zhuǎn)向多種模式并存，鼓勵“城村聯(lián)動”“多元主體”“原位改造”“漸進(jìn)更新”“統(tǒng)租運(yùn)營”“產(chǎn)居互動”等，更加全面地評估城中村的歷史成因、功能轉(zhuǎn)化、社會價值、相關(guān)利益以及更新路徑等。
在實(shí)施城市更新行動的大背景下，超大特大城市的城中村改造既是改善城市空間品質(zhì)的過程，也是優(yōu)化城市社會治理的進(jìn)程。即使同為超大特大城市，但不同的城中村特點(diǎn)各異，應(yīng)在基本政策框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一村一案”，并結(jié)合城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、不同發(fā)展條件進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和改造模式創(chuàng)新。
近年來，廣州采取分區(qū)分類的做法，形成了全面改造和微改造兩種模式。一方面，堅(jiān)持“政府不直接投資”原則，通過政府主導(dǎo)、市場參與的方式，采取協(xié)議出讓或村自改等路徑，對重點(diǎn)地區(qū)的城中村實(shí)施全面改造，實(shí)現(xiàn)城中村社區(qū)向城市社區(qū)的一次性轉(zhuǎn)化，包括村委會向居委會轉(zhuǎn)化、集體土地向國有土地轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村管理向城市一體化管理轉(zhuǎn)化等。另一方面，對一般地區(qū)的城中村強(qiáng)調(diào)“原地更新”的基本方向，立足權(quán)益明晰過程的復(fù)雜性以及實(shí)施運(yùn)營的長期性，堅(jiān)持“政府少量或盡量不投資”和“不進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)”兩項(xiàng)原則，進(jìn)行城中村拆違、功能完善、設(shè)施配套、環(huán)境提升等微改造，推動城中村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和基層治理的轉(zhuǎn)變。
深圳把城中村的“拆、改、留”與住房供給保障、多元文化傳承以及城市治理提升緊密結(jié)合，逐步形成了平衡社會多元主體的社會共識和價值導(dǎo)向，在探索存量用地再開發(fā)方面取得一定成效。在水圍村、新圍仔村等地，通過實(shí)施城中村綜合整治、引進(jìn)物資營管、社區(qū)居住與商業(yè)運(yùn)營等，實(shí)現(xiàn)廉租住房、人才公寓的就地改善升級和城市公共服務(wù)的有效配置，為推進(jìn)城中村改造積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。此外，深圳還有兩個代表性案例，即南頭古城的更新改造和沙井村古墟新生計(jì)劃。兩個項(xiàng)目的改造模式雖有差異，但都強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)營主體運(yùn)營實(shí)施、歷史文化新生引領(lǐng)的基本原則，把文化導(dǎo)向、社區(qū)營造介入城中村改造。兩個案例都摒棄了對原有城中村的大拆大建，同時在實(shí)施運(yùn)營上又各不相同，南頭古城政府、企業(yè)合作的“統(tǒng)租”運(yùn)營，為持續(xù)性的業(yè)態(tài)優(yōu)化和品質(zhì)提升提供了借鑒；沙井古墟發(fā)揮“融合設(shè)計(jì)”的場景營造、風(fēng)貌活化和有機(jī)更新等，為歷史村落的活化再生奠定了基礎(chǔ)。
與之相比，《北京市城市更新條例（征求意見稿）》和《北京市城市更新行動計(jì)劃（2021—2025年）》并沒有將存量集體建設(shè)用地上的建筑納入城市更新行動中，而是結(jié)合北京城市總體規(guī)劃，在政府統(tǒng)籌主導(dǎo)之下，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局和功能完善進(jìn)行更新改造。具體而言，有的是結(jié)合城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化開展綠化隔離地區(qū)城中村拆除再安置；有的是結(jié)合歷史風(fēng)景資源保護(hù)進(jìn)行整治再優(yōu)化；還有的是結(jié)合城市創(chuàng)新空間的功能需求進(jìn)行土地整備。類似的城中村改造思路和探索在上海和杭州等城市也有不少實(shí)踐。
從國際視角看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，很多城市也出現(xiàn)過形態(tài)類似、成因多元的諸如城中村式的外來人口聚居地區(qū)。事實(shí)證明，空間治理必須與社會治理相結(jié)合，必須轉(zhuǎn)變更新理念，逐步建立起更具包容性的規(guī)劃方向和創(chuàng)新模式，鼓勵社會多元參與，使之成為城市可持續(xù)發(fā)展的新動力和活化劑。
帶動城市片區(qū)功能提升產(chǎn)業(yè)升級
城中村改造將在優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮哪些作用？
李昕（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院副教授）：城中村改造是實(shí)施城市更新、實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。其改造重點(diǎn)是撬動制約城市品質(zhì)提升的短板弱項(xiàng)，同時通過釋放寶貴的土地資源帶動整個城市片區(qū)功能提升和產(chǎn)業(yè)升級。
此輪改造針對超大特大城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的各類城中村，而棚戶區(qū)改造是在全國范圍內(nèi)完成城市和國有工礦等集中連片棚戶區(qū)改造。從2005年開始，遼寧在全國率先開始大規(guī)模棚戶區(qū)改造，到2009年基本完成城市集中連片棚戶區(qū)改造，2010年起又開始國有工礦企業(yè)棚戶區(qū)改造。具體來說，城中村改造的模式更多元、驅(qū)動更市場化、目標(biāo)更綜合，與棚戶區(qū)改造的不同之處主要體現(xiàn)在以下方面。
一是地域分布不同。此輪城中村改造主要針對21個超大特大城市。而棚戶區(qū)改造則是全國性的，覆蓋大量三、四線城市。
二是改造范圍不同。城中村改造主要針對城市范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，包括宅基地等。而棚戶區(qū)改造則主要針對城市和獨(dú)立工礦的國有土地。
三是改造實(shí)施模式不同。城中村改造采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的模式，改造方式包括拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等。而棚戶區(qū)改造則采取政府主導(dǎo)的模式，改造方式以拆舊建新為主。
四是改造資金來源不同。城中村改造堅(jiān)持多渠道籌措資金，政府、村集體、專業(yè)化機(jī)構(gòu)、社會資本等形成合力。而棚戶區(qū)改造則主要來自政府財(cái)政投入和中國人民銀行、國家開發(fā)銀行的專項(xiàng)貸款。
在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造，是黨中央、國務(wù)院審時度勢作出的重大決策部署，對消除各類安全風(fēng)險隱患、改善居住條件、優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)、完善城市功能、拓展城市發(fā)展空間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和城市高質(zhì)量發(fā)展等具有十分重大的意義。
目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城中村改造信息系統(tǒng)已投入運(yùn)行，入庫城中村改造項(xiàng)目超160個。各地正按照部署，扎實(shí)開展制定配套政策、摸清城中村底數(shù)、編制改造項(xiàng)目方案等工作。城中村改造將在有效擴(kuò)大內(nèi)需方面發(fā)揮重要作用，預(yù)計(jì)全國21個超特大城市城中村改造產(chǎn)生的直接投資和帶動的其他投資合計(jì)超過25萬億元。除此之外，以下方面也備受關(guān)注。
一方面，將城中村改造與保障性住房建設(shè)相結(jié)合。城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房，具體比例及保障性住房的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)管理辦法由城市人民政府確定。鼓勵將村民富余的安置房以小戶型為主單獨(dú)設(shè)計(jì)、集中建設(shè)并長期租賃用作保障性租賃住房。鼓勵在妥善做好原有租戶安置搬遷、租金基本穩(wěn)定的前提下，將城中村房屋整體長期租賃并改造提升用作保障性租賃住房，防止出現(xiàn)新的城中村。例如，深圳福田區(qū)水圍村通過“綜合整治+統(tǒng)租運(yùn)營+人才公寓”推動政府、國有企業(yè)、村集體企業(yè)三方合作，將該村29棟村民樓統(tǒng)租改造為504套青年人才公寓，全部提供給轄區(qū)企業(yè)人員，助力城中村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。
另一方面，推進(jìn)歷史文化保護(hù)和活化利用。城中村年代悠久，保存著不少文物古跡、歷史建筑，在歷史空間活化、城市風(fēng)貌提升等方面，應(yīng)根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。例如，深圳南頭古城改造項(xiàng)目采用多種保護(hù)方式，對7處文保單位和9處未定級文物、1處歷史建筑進(jìn)行保護(hù)與修繕，打造了7處歷史場景博物館，不僅繼承和弘揚(yáng)了民族與地方優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，而且實(shí)現(xiàn)了歷史保護(hù)與城中村空間共生、文化共生。
總體來看，國家發(fā)布超大特大城市城中村改造的一攬子政策，短期內(nèi)將通過市場化程度更高的改造項(xiàng)目激發(fā)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、帶動有效投資和消費(fèi)。長遠(yuǎn)來看，也將通過城中村改造的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)人居生態(tài)環(huán)境改善、土地高效利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。
