做好自上而下的頂層設(shè)計(jì)，梳理多重關(guān)系及業(yè)務(wù)職能；利用“三資”先行，以放大地方資源、資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益；統(tǒng)籌合作對(duì)債務(wù)化存控增，借力政策窗口期輕裝上陣進(jìn)行轉(zhuǎn)型；解放思想，主動(dòng)融入國(guó)企改革，完善管理體制；聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，優(yōu)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域布局，重塑業(yè)務(wù)（投融資）模式。

城投企業(yè)常見(jiàn)的轉(zhuǎn)型方向及路徑？

城投企業(yè)基于業(yè)務(wù)布局領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，在城市運(yùn)營(yíng)、金融控股和產(chǎn)業(yè)投資三大方向轉(zhuǎn)型最有成功的可能。

以揚(yáng)州市城建國(guó)有資產(chǎn)控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司為代表的城市運(yùn)營(yíng)型：依照城市的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目與資產(chǎn)的配置，將城市作為一個(gè)整體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以少量增量實(shí)現(xiàn)對(duì)存量的調(diào)節(jié)，以此來(lái)降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；

以金華市金投集團(tuán)有限公司為代表的金融控股型：作為金華市市政府直屬一類國(guó)有企業(yè)，發(fā)展金華市類金融產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)充完善地方金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，促進(jìn)基金、創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)和資本集聚，支持金華市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展；

以杭州市拱墅區(qū)國(guó)有投資集團(tuán)有限公司為代表的產(chǎn)業(yè)投資型：承擔(dān)原杭州市下城區(qū)南部的區(qū)塊開(kāi)發(fā)、商業(yè)及工業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、醫(yī)療產(chǎn)品銷售以及基金和股權(quán)投資業(yè)務(wù)，通過(guò)收購(gòu)上市公司的方式進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，當(dāng)下呈現(xiàn)出以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及業(yè)務(wù)為主、傳統(tǒng)城投資產(chǎn)及業(yè)務(wù)為輔的過(guò)渡狀態(tài)。

對(duì)于仍然承擔(dān)公益性半公益性基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目為主的城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)型應(yīng)該聚焦投融資模式調(diào)整，可采取的調(diào)整方式包括利用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金或地方政府債資金參與公益性項(xiàng)目建設(shè)、以特許經(jīng)營(yíng)模式參與半公益性項(xiàng)目建設(shè)兩大類。

報(bào)告正文如下：

一、城投企業(yè)如何進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)？

城投企業(yè)作為一類特殊的國(guó)有企業(yè)，自誕生至今的核心職能便是政府性項(xiàng)目投融資，從而彌補(bǔ)1994年以來(lái)分稅制下地方政府財(cái)力的不足。城投企業(yè)脫胎于地方政府政府融資平臺(tái)公司，近年來(lái)的快速發(fā)展也主要依托于地方政府的信用和支持。2014年國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文的發(fā)布以及新預(yù)算法的實(shí)施，從法理上確定了“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”的基本原則，要求明確劃清政府和企業(yè)的界限。目前雖然絕大多數(shù)城投企業(yè)已經(jīng)完成公司化改革，但行政化管理思維仍然十分典型，呈現(xiàn)出多政府性和半市場(chǎng)化的“多面特點(diǎn)”，在發(fā)展過(guò)程中習(xí)慣性的按照行政命令行事，尚未實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化。

作為解決地方政府公益半公益性項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題的重要抓手，城投企業(yè)在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程里發(fā)揮了重要的作用，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障力量。在實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)下，我國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)正面臨重大變革機(jī)遇期，經(jīng)過(guò)多年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市的開(kāi)發(fā)已由“增量時(shí)代”進(jìn)入“存量時(shí)代”，以高質(zhì)量為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為必須貫徹的新發(fā)展理念。其中的國(guó)有企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的核心載體，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”。2023年4月，二十屆中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議上明確了新時(shí)代國(guó)有企業(yè)的定位是服務(wù)構(gòu)建新的發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，維護(hù)國(guó)家安全。在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，城投的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐在逐步加快，也越來(lái)越從特殊國(guó)有企業(yè)向一般普通國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變，地方政府在這個(gè)過(guò)程中也對(duì)轉(zhuǎn)型的城投企業(yè)提出更高的要求。

由于國(guó)有企業(yè)呈現(xiàn)市場(chǎng)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性為一體的特點(diǎn)，為指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)的改革，2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)企改革意見(jiàn)》），并陸陸續(xù)續(xù)出臺(tái)了若干個(gè)配套文件，構(gòu)建了“1+N”的頂層政策體系1。此外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在2020年6月、2023年6月依次發(fā)布了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》、《國(guó)企改革深化提升行動(dòng)方案（2023-2025年）》（以下分別簡(jiǎn)稱“老三年計(jì)劃”、“新三年計(jì)劃”），分別從八個(gè)層面提出了對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)。繼“新三年計(jì)劃”提出后，安徽、上海、吉林、海南等多個(gè)省份已結(jié)合省內(nèi)情況，制定印發(fā)了符合本省實(shí)際的《國(guó)有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)方案（2023—2025年）》。對(duì)城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，其作為特殊的國(guó)有企業(yè)，適度“去行政化”，圍繞實(shí)現(xiàn)自身造血能力的轉(zhuǎn)型升級(jí)顯得尤為重要，但城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)是系統(tǒng)性工程，需要與地方政府協(xié)力并循序漸進(jìn)的推進(jìn)，其中既涉及到地方政府投融資管理體系的構(gòu)建，需要新一輪國(guó)有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)有關(guān)政策的加持；也涉及到城投企業(yè)自身圍繞現(xiàn)代企業(yè)制度的全方位重塑。為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，地方政府及城投企業(yè)可以從以下六個(gè)方面入手。

第一，做好自上而下的頂層設(shè)計(jì)，梳理多重關(guān)系及業(yè)務(wù)職能。

城投企業(yè)自存在至今，多數(shù)被簡(jiǎn)單當(dāng)做與地方政府同頻共振的“命運(yùn)共同體”，企業(yè)經(jīng)營(yíng)完全依附于地方政府：信用依靠政府背書(shū)，償債依靠政府輸血，在發(fā)展上呈現(xiàn)“舉債投資建設(shè)，再舉債投資建設(shè)”的滾雪球式路徑，最終導(dǎo)致監(jiān)管政策收縮的背景下的經(jīng)營(yíng)和再融資困局。

根據(jù)《國(guó)企改革意見(jiàn)》，國(guó)有企業(yè)改革要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，堅(jiān)持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合，促使國(guó)有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體；“老三年計(jì)劃”和“新三年計(jì)劃”分別提出要形成、健全以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制。

雖然近些年國(guó)資國(guó)企改革正不斷深入，但較多地方政府對(duì)城投企業(yè)的管理理念尚未轉(zhuǎn)變，在城投企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)城投企業(yè)的管理理念，回歸抓大放小的出資人角色，管資本和適度授權(quán)相結(jié)合，明確二者之間的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。地方政府在放權(quán)的過(guò)程中，需要在地方政府戰(zhàn)略規(guī)劃下根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，明確下屬不同（城投）企業(yè)的職能定位、主責(zé)主業(yè)，同時(shí)與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合，在經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、重大事項(xiàng)等方面守好監(jiān)督職責(zé)；并支持城投企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)律自主經(jīng)營(yíng)，完善公司治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化調(diào)整組織架構(gòu)、管理體系，建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制，從而激發(fā)城投企業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，打造地方政府強(qiáng)有力的“無(wú)形抓手”。未來(lái)“小政府，大城投”或?qū)⒊蔀槎哧P(guān)系發(fā)展的必然趨勢(shì)。

第二，利用“三資”先行，以放大地方資源、資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。

在城投企業(yè)發(fā)展之初（2004年-2011年），地方政府為快速做大其資產(chǎn)規(guī)模獲得銀行等信貸機(jī)構(gòu)資金，往往通過(guò)行政手段以公益性資產(chǎn)（土地、學(xué)校、醫(yī)院、公園等）無(wú)償劃入的方式“拼裝”城投企業(yè)，此時(shí)的城投企業(yè)可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)非常少；后隨著對(duì)城投企業(yè)的規(guī)范管理，國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文、財(cái)預(yù)［2012］463號(hào)和財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文陸續(xù)完善了地方政府不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地作為資本注入城投企業(yè)的要求，由此可延伸出來(lái)的公益性資產(chǎn)可包括儲(chǔ)備土地、公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公園、廣場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施，以及其他不能帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入的基礎(chǔ)設(shè)施。

在當(dāng)下城投轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府作為城投企業(yè)的出資人，應(yīng)積極支持、統(tǒng)一協(xié)調(diào)將可整合注入的“三資”（資源、資產(chǎn)和資金）注入城投企業(yè)，盡可能的給予城投企業(yè)市場(chǎng)化的項(xiàng)目以支持其轉(zhuǎn)型發(fā)展。由城投企業(yè)以國(guó)有市場(chǎng)化主體的角色發(fā)揮經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，提升地方資源的配置效率，放大資源、資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)資源有償、資產(chǎn)盤活、資本升值、資金流動(dòng)目標(biāo)。

第三，統(tǒng)籌合作對(duì)債務(wù)化存控增，借力政策窗口期輕裝上陣進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

城投企業(yè)因其存在的特殊性，自2008年四萬(wàn)億刺激計(jì)劃以來(lái)，在服務(wù)地方城鎮(zhèn)化城市化建設(shè)過(guò)程中積累了大量的債務(wù)包袱，雖然歷經(jīng)2015年-2018年的“三年地方政府債務(wù)置換計(jì)劃”、2018年的隱債控制，再到2023年的“一攬子化債”，但仍存在城投企業(yè)因?yàn)槌袚?dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施類投資而形成的債務(wù)與開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性投資而形成的債務(wù)較難區(qū)分的現(xiàn)實(shí)情況，也因此導(dǎo)致城投企業(yè)的“隱性債務(wù)”化解對(duì)中央和地方政府來(lái)說(shuō)成為一項(xiàng)難題，對(duì)城投企業(yè)來(lái)說(shuō)也左右其轉(zhuǎn)型成功與否的難易。

2023年7月24日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“724中央政治局會(huì)議”）出于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，明確提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”，這次會(huì)議后中央對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解正式從“嚴(yán)監(jiān)管”走向“一攬子方案落地”。隨即在8月28日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議了《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院預(yù)算報(bào)告》），《國(guó)務(wù)院預(yù)算報(bào)告》中涉及內(nèi)容暗含了一攬子化債方案的重點(diǎn)如下：一是基本原則即控增量、減存量，縮減隱性債務(wù)余額；二是以降成本、拉久期的方式進(jìn)行債務(wù)置換；三是以盤活存量資產(chǎn)的方式提高經(jīng)營(yíng)收入；四是以跨部門聯(lián)合監(jiān)管、地方政府債務(wù)合并監(jiān)管的方式，推動(dòng)統(tǒng)一監(jiān)管、高壓監(jiān)管的常態(tài)化。

在“一攬子化債”的窗口期內(nèi)，對(duì)地方政府和城投企業(yè)來(lái)說(shuō)的化存路徑可分為4個(gè)：1、發(fā)行特殊再融資債券置換隱性債務(wù)，使得城投企業(yè)的隱性債務(wù)顯性化；2、利用地方政府配置的“三資”償還隱性債務(wù)，“三資”既包括地方政府“安排財(cái)政資金償還”、“出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還”這類相對(duì)直接的方式，也包括通過(guò)地方資源資產(chǎn)盤活/處置形成可持續(xù)現(xiàn)金流的方式來(lái)償還；3、積極對(duì)接銀行、AMC等機(jī)構(gòu)調(diào)整隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)，減成本、拉久期，尤其是資本實(shí)力雄厚的國(guó)股行、股份制商業(yè)銀行，包括對(duì)城投企業(yè)存量債務(wù)進(jìn)行展期/重組、或置換城投企業(yè)的原有高息非標(biāo)債務(wù)的置換；4、通過(guò)設(shè)立化債基金等方式輔助化解城投企業(yè)的流動(dòng)性問(wèn)題。

第四，解放思想，主動(dòng)融入國(guó)企改革，完善管理體制

城投企業(yè)作為一類特殊的國(guó)有企業(yè)，“行政化”管理思維固化，多數(shù)以完成政府任務(wù)為重要工作內(nèi)容，在人員、資金、事務(wù)上受到政府多部門的交叉監(jiān)管，從而在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中忽視了企業(yè)的內(nèi)部管理。但既然是國(guó)有企業(yè)，城投企業(yè)就應(yīng)該抓住新一輪國(guó)有企業(yè)改革的政策機(jī)遇，解放思想，主動(dòng)融入國(guó)企改革、完善管理體制，以謀劃可持續(xù)發(fā)展。

城投企業(yè)歷來(lái)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理能力較弱，因此在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中不能貪大求全，需要因地制宜。結(jié)合城投企業(yè)實(shí)際，可以在3個(gè)方面推動(dòng)管理體制改革：1、按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)利和職責(zé)；2、優(yōu)化組織架構(gòu)，科學(xué)優(yōu)化部門和崗位，嚴(yán)格定崗定編，合理設(shè)立管理層級(jí)，以降低運(yùn)營(yíng)成本、提高管理效率；3、建立健全組織管控體系與制度流程規(guī)范，實(shí)施分層運(yùn)作、分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分類管控，系統(tǒng)完善企業(yè)制度流程規(guī)范，提升企業(yè)運(yùn)作效率；4、強(qiáng)化人才戰(zhàn)略，并完善薪酬績(jī)效制度改革，例如通過(guò)引入職業(yè)經(jīng)理人，招聘管理、財(cái)務(wù)、法律、金融、投資等專業(yè)人才的方式搭建“高效隊(duì)伍”，同時(shí)建立以崗位為核心的績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)“收入能增能減”的良性機(jī)制。

第五，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，優(yōu)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域布局，重塑業(yè)務(wù)（投融資）模式

對(duì)城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，其轉(zhuǎn)型的核心應(yīng)該圍繞業(yè)務(wù)來(lái)展開(kāi)，而不能只局限于當(dāng)下金融監(jiān)管環(huán)境的融資視角，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)又在于業(yè)務(wù)領(lǐng)域的布局以及業(yè)務(wù)模式的重塑。作為地方性的國(guó)有企業(yè)，城投企業(yè)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型需要在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和服務(wù)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展兩條主線上，綜合考慮區(qū)域資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個(gè)維度的內(nèi)容。

作為地方國(guó)企的城投企業(yè)總體上應(yīng)該以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，可轉(zhuǎn)型布局的業(yè)務(wù)領(lǐng)域十分豐富（詳見(jiàn)本文第三部分）。其轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于根據(jù)地方政府明確的職能定位、主責(zé)主業(yè)，確定自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，并以此為框架制定好短、中、長(zhǎng)期的發(fā)展方向和路徑。在業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過(guò)程中重塑業(yè)務(wù)（投融資）模式是城投企業(yè)的難點(diǎn)，其中既包括傳統(tǒng)城投類業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)（投融資）模式調(diào)整（詳見(jiàn)本文第三部分），亦包括市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新，即城投企業(yè)在圍繞主責(zé)主業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化項(xiàng)目前期，就應(yīng)該以市場(chǎng)化視角審視項(xiàng)目建設(shè)的必要性，以專業(yè)的市場(chǎng)化決策機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制為基礎(chǔ)充分論證項(xiàng)目盈利性及可行性問(wèn)題，并嚴(yán)格管控項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。

二、城投企業(yè)常見(jiàn)的轉(zhuǎn)型方向及路徑？

2.1.基于業(yè)務(wù)布局領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型

根據(jù)全國(guó)各省份在過(guò)去轉(zhuǎn)型方向的探索來(lái)看，城投公司在城市運(yùn)營(yíng)、金融控股和產(chǎn)業(yè)投資三大方向轉(zhuǎn)型最有成功的可能。

2.1.1城市運(yùn)營(yíng)

城市運(yùn)營(yíng)包含的概念較為廣泛，包括利用優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)、地產(chǎn)物業(yè)（保障房、商業(yè)地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)等）以及投資建設(shè)的其他類似項(xiàng)目、盤活過(guò)去十幾年開(kāi)展城投業(yè)務(wù)而形成的資產(chǎn)等方式開(kāi)展城市運(yùn)營(yíng)，利用供電、供水、污水處理、供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、固廢處理、消防、殯葬、公共管網(wǎng)管理等資產(chǎn)為城市提供公共日常服務(wù)，也包括涵蓋了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公交、軌道交通、高速、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，及與之相關(guān)的如高鐵站、高速服務(wù)區(qū)、停車場(chǎng)、充電樁、加油站等交通服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的業(yè)務(wù)。目前，城市運(yùn)營(yíng)是城投公司轉(zhuǎn)型最為常見(jiàn)的方向，其中又包括運(yùn)營(yíng)城市和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園兩個(gè)具體的內(nèi)容。

（1）運(yùn)營(yíng)城市

在傳統(tǒng)城投公司業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，形成了大量的非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目資產(chǎn)，其中非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目缺乏盈利來(lái)源，是形成城投隱性債務(wù)的主體，而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則高度依賴于政府補(bǔ)助，具有一定的不確定性。雖然這兩類項(xiàng)目都具備一定的正外部性，但是卻依然給城投公司帶來(lái)了一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。城投公司可以依照城市的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目與資產(chǎn)的配置，將城市作為一個(gè)整體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以少量增量實(shí)現(xiàn)對(duì)存量的調(diào)節(jié)，以此來(lái)降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

這種模式具有三種優(yōu)點(diǎn)：首先，城市的整體運(yùn)營(yíng)中，以增量促活存量，可以實(shí)現(xiàn)增量的邊際效益更大化；其次，城投公司可以將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的正外部性轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)增值的驅(qū)動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)的內(nèi)生造血能力；再次，有益于提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)與公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)城市的整體性繁榮，進(jìn)而提高居民的幸福感，實(shí)現(xiàn)城市的整體性存量增值。

從具體案例來(lái)看，隨著城市的發(fā)展，揚(yáng)州市城建國(guó)有資產(chǎn)控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“揚(yáng)州城建”），在揚(yáng)州市政府的主導(dǎo)下，經(jīng)歷了2012年和2019年進(jìn)行了兩次重大資產(chǎn)重組，業(yè)務(wù)和職能定位已初步從傳統(tǒng)的投融資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘羞\(yùn)營(yíng)集團(tuán)。受益于歷次資產(chǎn)整合，揚(yáng)州城控主營(yíng)業(yè)務(wù)不斷拓展，目前已形成以水務(wù)、燃?xì)狻⒔煌ㄟ\(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建筑施工為主體，同時(shí)涵蓋電力投資、金融投資、商貿(mào)流通、旅游服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)體系。其中，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)板塊的不斷充實(shí)，特別是由江蘇華建負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的建筑施工業(yè)務(wù)和揚(yáng)子江投資負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的酒店運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)的增加，使得公司業(yè)務(wù)市場(chǎng)化多元經(jīng)營(yíng)程度進(jìn)一步提高。近年來(lái)，揚(yáng)州城建投入200億元，承擔(dān)了50個(gè)重大城建項(xiàng)目和公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，而由其投資建設(shè)的城市快速路、新萬(wàn)福路等項(xiàng)目，打通了其持有的商貿(mào)城、文昌百匯商業(yè)街、壹位商業(yè)廣場(chǎng)、大王廟商業(yè)廣場(chǎng)等商業(yè)地產(chǎn)，帶來(lái)了更多的人流車馬，資產(chǎn)進(jìn)一步增值。截至2022年末，揚(yáng)州城建資產(chǎn)總額達(dá)到1875億、凈資產(chǎn)608億。

（2）運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是城市建設(shè)的重要載體和依托，是城市發(fā)展的“基礎(chǔ)設(shè)施”，城投企業(yè)歷來(lái)也都在圍繞產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)與盤活，但多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的城投企業(yè)的投資重點(diǎn)主要以開(kāi)發(fā)建設(shè)為主，債務(wù)償還也主要依賴于地方財(cái)政資金或補(bǔ)貼。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的當(dāng)下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)城融合發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，也是地方引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主陣地，區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型顯得迫在眉睫，需要更加關(guān)注企業(yè)效益、創(chuàng)造利潤(rùn)，不能一直指望著補(bǔ)貼來(lái)打平做園區(qū)的經(jīng)濟(jì)賬。所以新時(shí)代下的城投企業(yè)，業(yè)務(wù)能力不能只停留在開(kāi)發(fā)建設(shè)層面，而是要與本土產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展進(jìn)程保持更緊密的關(guān)系，完成從“建產(chǎn)業(yè)園”到“做產(chǎn)業(yè)”的轉(zhuǎn)變，通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，在各類園區(qū)資產(chǎn)中獲取效益和利潤(rùn)。

目前大部分園區(qū)類城投企業(yè)還停留在傳統(tǒng)營(yíng)運(yùn)模式，重點(diǎn)在如何把企業(yè)引入，后續(xù)的支持發(fā)展服務(wù)卻掉鏈子。根據(jù)成功的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)服務(wù)將會(huì)成為強(qiáng)勁的盈利點(diǎn)，提高服務(wù)的針對(duì)性和差異性將打造企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，另外企業(yè)的成長(zhǎng)空間和園區(qū)品質(zhì)，都在于“服務(wù)”兩字。其中最基礎(chǔ)的就是為企業(yè)提供工商、財(cái)稅、人力等相關(guān)服務(wù)的鏈接，最大化降低企業(yè)的行政辦事成本。把服務(wù)做好，把品牌擦亮，才能聚集更多人氣，提升資產(chǎn)價(jià)值。而在產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的道路上，盈利模式不僅限于租金或售出收入，多方面的獲利能力也會(huì)形成園區(qū)發(fā)展的良性循環(huán)。優(yōu)化自身運(yùn)營(yíng)管理及服務(wù)模式，爭(zhēng)取投資入股園區(qū)企業(yè)的機(jī)會(huì)，與園區(qū)企業(yè)共同成長(zhǎng)。

從具體案例來(lái)看，佛山市三水區(qū)國(guó)資局要求下屬企業(yè)的首要任務(wù)是打造營(yíng)銷環(huán)境，其中暗含了城投企業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園的路徑。其打造營(yíng)商環(huán)境的路徑包括：1、綜合考慮佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及本地的生產(chǎn)要素供給，配套建設(shè)好園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施；2、改變招商模式，脫離以土地吸引企業(yè)入駐的老路，可通過(guò)租售結(jié)合的方式進(jìn)行運(yùn)作，充分利用園區(qū)內(nèi)生活配套的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)盤活資產(chǎn)；3、考慮到園區(qū)投資大、真實(shí)收益小的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，利用股權(quán)投資方式來(lái)運(yùn)作，包括成立金融控股類企業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)股權(quán)分紅反哺產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)的互動(dòng)路徑；4、充分利用國(guó)資條線內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，支持下屬企業(yè)做強(qiáng)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)促經(jīng)濟(jì)發(fā)展這幾年越來(lái)越面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，各地的產(chǎn)業(yè)招商也早已陷入混戰(zhàn)，各方主體都在加速“搶商”、“挖角”，這讓一些中小城市和園區(qū)城投感到十分被動(dòng)。一線城市的產(chǎn)業(yè)園招商范圍很廣，因?yàn)楦黝惏l(fā)展資源高度集中，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入成功率較高。但非一線城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在招商上一定要有清醒的認(rèn)知。與其和發(fā)達(dá)城市爭(zhēng)搶高精尖產(chǎn)業(yè)，不如與本土優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)深度綁定，謀求傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)的紅利。

比如川渝兩地，會(huì)各自選取幾個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)來(lái)打包做整合推介，以兩地一體的亮相來(lái)強(qiáng)化資源體量和招商聲量。同時(shí)川渝也通過(guò)對(duì)自身開(kāi)展產(chǎn)業(yè)梳理的契機(jī)，分析了兩地產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱、互補(bǔ)與缺失環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提升了招商的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。

舉例來(lái)說(shuō)，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方面：成都空港興城投資集團(tuán)有限公司下屬的成都空港產(chǎn)業(yè)興城投資發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱“空港產(chǎn)投”），2022年新增空中客車飛機(jī)全生命周期服務(wù)項(xiàng)目。該項(xiàng)目建設(shè)背景為國(guó)家發(fā)改委與空客公司在2017年3月第八屆航空航天產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展峰會(huì)上簽訂《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)在航空航天領(lǐng)域合作的備忘錄》，明確雙方將共同評(píng)估在中國(guó)開(kāi)展飛機(jī)拆解業(yè)務(wù)的可能性，探索啟動(dòng)飛機(jī)全生命周期服務(wù)。經(jīng)四川省、成都市及雙流區(qū)政府多次積極爭(zhēng)取，空客項(xiàng)目最終選址落地雙流區(qū)，空港產(chǎn)投為項(xiàng)目建設(shè)主體。空客項(xiàng)目于2022年7月開(kāi)工，項(xiàng)目建成后通過(guò)廠房、辦公樓、停機(jī)坪等資產(chǎn)的出租及成立合資公司運(yùn)營(yíng)飛機(jī)拆借業(yè)務(wù)等方式獲取收益。

結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型：重慶長(zhǎng)壽投資發(fā)展集團(tuán)有限公司系長(zhǎng)壽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）的主要平臺(tái)企業(yè)。長(zhǎng)壽經(jīng)開(kāi)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展綜合化工、新材料新能源、鋼鐵冶金等產(chǎn)業(yè)，是長(zhǎng)壽區(qū)主要的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)承載地。長(zhǎng)壽經(jīng)開(kāi)區(qū)的主要工業(yè)類資源業(yè)務(wù)均納入該企業(yè)：如子公司重慶飛華環(huán)?？萍加邢挢?zé)任公司主要負(fù)責(zé)化工材料銷售，其主要客戶為園區(qū)內(nèi)的巴斯夫聚氨酯（重慶）有限公司；子公司重慶興壽供應(yīng)鏈管理有限公司依托長(zhǎng)壽經(jīng)開(kāi)區(qū)的企業(yè)資源開(kāi)展鋼材、建筑材料和成品油貿(mào)易業(yè)務(wù)。

城投企業(yè)基于區(qū)域或園區(qū)優(yōu)勢(shì)（重點(diǎn)）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)拓展產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，可以充分利用所在區(qū)域自身資源稟賦、共享供應(yīng)鏈上下游客戶，加強(qiáng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)或園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成功的可能性往往比較大。

2.1.2金融控股

金融控股集團(tuán)通常是整合了銀行、證券、保險(xiǎn)、AMC、擔(dān)保、小額貸款、融資租賃、創(chuàng)投等多樣化業(yè)務(wù)，組建的多牌照區(qū)域性金融集團(tuán)。

金融控股集團(tuán)轉(zhuǎn)型的必要條件是地方政府有較為充沛的資源基礎(chǔ)，并非所有地市均具備條件。金控集團(tuán)通常收入集中在金融行業(yè)非常高，而金融行業(yè)又是個(gè)極易受經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政策影響的行業(yè)，因此金控集團(tuán)還需更加重視收入、盈利、現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。同時(shí)，金控集團(tuán)控股、參股子公司較多，涉及行業(yè)廣泛，各個(gè)細(xì)分行業(yè)專業(yè)和獨(dú)立性很高，集團(tuán)作為控股存在管理難度大的問(wèn)題，一定程度上加大了公司的投資管理難度。浙江省金華市在35號(hào)文出臺(tái)前，已根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及規(guī)劃，結(jié)合資源稟賦的基礎(chǔ)，完成了自下而上的部分城投公司轉(zhuǎn)型，取得了良好的效果，未受到35號(hào)文的影響。

金華市根據(jù)“打造國(guó)際樞紐城，奮進(jìn)現(xiàn)代都市區(qū)”的理念，于2020年起實(shí)施國(guó)企改革，成立金華市國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司，統(tǒng)籌全市范圍內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、土地開(kāi)發(fā)整理、水務(wù)、交通運(yùn)輸、安保等城市服務(wù)類業(yè)務(wù)；同時(shí)，金華市國(guó)資委單獨(dú)控股金華市金投集團(tuán)有限公司，作為金華市市政府直屬一類國(guó)有企業(yè)，發(fā)展金華市類金融產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)充完善地方金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，促進(jìn)基金、創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)和資本集聚，支持金華市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，在智慧谷產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)、商業(yè)物業(yè)經(jīng)營(yíng)、金華火腿品牌運(yùn)營(yíng)等非金融業(yè)務(wù)，金華市金投集團(tuán)有限公司也有涉獵。金華市金投集團(tuán)有限公司不在3899名單內(nèi)，也不涉及隱性債務(wù)，被認(rèn)定為普通地方國(guó)企，債券融資不受限制。

2.1.3產(chǎn)業(yè)投資

產(chǎn)業(yè)投資更多是為幫助地方政府解決產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題而存在，即以地方財(cái)政引導(dǎo)并撬動(dòng)社會(huì)資本，產(chǎn)投集團(tuán)投資于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，達(dá)到促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。產(chǎn)投集團(tuán)通常以股權(quán)、債權(quán)、母基金、私募基金等方式投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)，同時(shí)擁有類金融、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)，通過(guò)資金支持、金融服務(wù)、物業(yè)租賃、政策人才服務(wù)等方式對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的培育和扶持。

從轉(zhuǎn)型的具體路徑看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，地方政府仍有可支配的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，完成上述方向的轉(zhuǎn)型成功率較高。從監(jiān)管層面看，上交所和深交所都認(rèn)可把城投資產(chǎn)、業(yè)務(wù)歸到城投類主體，把產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)和業(yè)務(wù)合并在一起，盡可能做到業(yè)務(wù)分類清晰是可行的方式。但目前獲得監(jiān)管新增債券批準(zhǔn)的主體，多是在35號(hào)文頒布前，就開(kāi)始進(jìn)行整合的主體，35號(hào)文出臺(tái)后、得到監(jiān)管部門認(rèn)可的新產(chǎn)業(yè)主體尚未有可借鑒的案例。

在城市建設(shè)達(dá)到較高水平之后，地方政府勢(shì)必將更多的精力投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展；此時(shí)，地方政府對(duì)于城投公司的要求不再單純的圍繞“城市”建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有進(jìn)一步的要求，即要求城投公司在產(chǎn)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)業(yè)整合方向上做出更多貢獻(xiàn)。

城投公司轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)投資則是為幫助地方政府解決產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題而存在，即以地方財(cái)政引導(dǎo)并撬動(dòng)社會(huì)資本，投資于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，達(dá)到促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

通常，產(chǎn)業(yè)投資需擁有專業(yè)的投資團(tuán)隊(duì)，以股權(quán)、債權(quán)、母基金、私募基金等方式投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)，通過(guò)資金支持、金融服務(wù)、物業(yè)租賃、政策人才服務(wù)等方式對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的培育和扶持。從收益來(lái)源看，一般是待產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成熟后通過(guò)出讓形式收回成本和投資收益；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)投資公司對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的全方位培育和扶持，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得發(fā)展。

目前，轉(zhuǎn)型較成功的案例如杭州市拱墅區(qū)國(guó)有投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“拱墅國(guó)投”或“公司”），該公司在近期已獲得上海證券交易所的新增科創(chuàng)債券批復(fù)并成功發(fā)行，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)型的典型案例。

2022年6月，拱墅區(qū)政府啟動(dòng)拱墅區(qū)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)整合，并下發(fā)《國(guó)企改革實(shí)施意見(jiàn)》。根據(jù)該意見(jiàn)，拱墅區(qū)將成立兩大平臺(tái)，杭州市拱墅區(qū)城市建設(shè)發(fā)展控股集團(tuán)有限公司和杭州市拱墅區(qū)國(guó)有資本控股集團(tuán)有限公司，分別承擔(dān)“基建+實(shí)業(yè)+市政”的職能以及“產(chǎn)業(yè)+資本+運(yùn)營(yíng)”職能，實(shí)現(xiàn)了城投類業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)的徹底分離。杭州市拱墅區(qū)國(guó)有資本控股集團(tuán)有限公司核心子公司杭州市拱墅區(qū)國(guó)有投資集團(tuán)有限公司是拱墅區(qū)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型整合的主要平臺(tái)，承擔(dān)原杭州市下城區(qū)南部的區(qū)塊開(kāi)發(fā)、商業(yè)及工業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、醫(yī)療產(chǎn)品銷售以及基金和股權(quán)投資業(yè)務(wù)，其發(fā)行的“24拱投K1”是35號(hào)文出臺(tái)之后“2024年首單城投轉(zhuǎn)型科創(chuàng)債”。杭州市拱墅區(qū)國(guó)有投資集團(tuán)有限公司主要通過(guò)收購(gòu)上市公司“潤(rùn)達(dá)醫(yī)療”進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，醫(yī)療產(chǎn)品銷售和房屋租賃業(yè)務(wù)收入占比近90%，代建業(yè)務(wù)采用只收取代建管理費(fèi)的模式使得收入占比在1%以下，從盈利情況來(lái)看，盈利主要來(lái)自于醫(yī)療產(chǎn)品銷售、房屋租賃和基金管理費(fèi)等毛利率較高的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，代建業(yè)務(wù)幾乎不貢獻(xiàn)利潤(rùn)。資產(chǎn)方面來(lái)看，資產(chǎn)構(gòu)成仍然保留了曾經(jīng)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特征，存貨是占比最高的科目（但23年6月末占資產(chǎn)的比例為28.39%，低于30%），其中以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本為主，主要因土地開(kāi)發(fā)整理及原下城區(qū)南部區(qū)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)而形成。其次，雖然應(yīng)收賬款及其他應(yīng)收款等體現(xiàn)傳統(tǒng)城投財(cái)務(wù)特點(diǎn)的科目規(guī)模較大，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本改變，特別是應(yīng)收賬款，主要是醫(yī)療產(chǎn)品銷售業(yè)務(wù)應(yīng)收終端醫(yī)院及經(jīng)銷商的貨款（22年末為59.21億元，占應(yīng)收賬款的比為97.35%），而非應(yīng)收政府的委托代建款。

此外，非流動(dòng)資產(chǎn)主要由長(zhǎng)期股權(quán)投資、其他權(quán)益工具投資、其他非流動(dòng)金融資產(chǎn)、投資性房地產(chǎn)、固定資產(chǎn)、商譽(yù)和其他非流動(dòng)資產(chǎn)構(gòu)成：長(zhǎng)期股權(quán)投資、其他權(quán)益工具投資和其他非流動(dòng)金融資產(chǎn)主要為對(duì)參股企業(yè)股權(quán)投資和基金投資，投資性房地產(chǎn)、固定資產(chǎn)主要是通過(guò)外購(gòu)和無(wú)償劃撥取得的經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，商譽(yù)為收購(gòu)醫(yī)療產(chǎn)品銷售公司形成了溢價(jià)，其他非流動(dòng)資產(chǎn)主要為新增預(yù)付四宗土地購(gòu)置款。上述資產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)投資和城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的定位相匹配，且近年來(lái)相關(guān)資產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)（23年6月末占資產(chǎn)的比例為40.63%），體現(xiàn)了業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的軌跡。

根據(jù)調(diào)研情況，拱墅區(qū)兩家平臺(tái)均不在3899名單內(nèi)，也不涉及隱性債務(wù)，盡管都有較高比例的城投類資產(chǎn)，但依然被交易所認(rèn)定為可新增債券的主體，杭州市拱墅區(qū)城市建設(shè)發(fā)展控股集團(tuán)有限公司獲得深交所40億元公募公司債批文，杭州市拱墅區(qū)國(guó)有資本控股集團(tuán)有限公司獲得上交所70億元私募公司債批文。

在拱墅國(guó)投的案例中，可以清楚地看到，上市公司的產(chǎn)業(yè)和資本屬性，為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)提供了產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，也為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，成為城投產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)型比較便捷的方式。近年來(lái)，特別是2018年以來(lái)，隨著宏觀與周期因素的變化，國(guó)資國(guó)企改革的深入推進(jìn)，地方國(guó)資企業(yè)也成為上市公司控股權(quán)交易的重要參與者，活躍在資本市場(chǎng)。城投公司成為上市公司控股權(quán)收購(gòu)的重要參與者，也有不少不成功的案例。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2023年全國(guó)至少31起地方國(guó)有企業(yè)控股收購(gòu)上市公司完成交割的交易，占全年實(shí)施控股權(quán)變更的上市公司數(shù)的近1/3。其中，披露交易金額逾351億元，宗均交易額逾11億元。從地區(qū)情況而言，浙江省市區(qū)縣國(guó)資委（局）撥得頭籌，合計(jì)交割了8宗上市公司控股權(quán)收購(gòu)，而山東省市區(qū)縣國(guó)資委（局）居于第二，合計(jì)交割了5宗上市公司控股權(quán)收購(gòu)，湖北省市國(guó)資委則以4宗上市公司控股權(quán)收購(gòu)交易居于第三。31宗交易中，7宗交易標(biāo)的為設(shè)備制造與制造業(yè)，5宗交易為集成電路和信息技術(shù)，5宗交易涉及新能源材料和材料領(lǐng)域。并購(gòu)交易主要發(fā)生在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)。

總體來(lái)看，雖然當(dāng)前資本市場(chǎng)處于較低位置，但從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，地方國(guó)資參與上市公司收購(gòu)的單宗交易額不低，估值倍數(shù)也不低，這意味著投后整合運(yùn)營(yíng)需要更多的努力。如何不為收購(gòu)而收購(gòu)，需要從并購(gòu)戰(zhàn)略、并購(gòu)風(fēng)控、交易執(zhí)行和整合運(yùn)營(yíng)等層面進(jìn)行立體規(guī)劃、全程把控，尊重市場(chǎng)和專業(yè)，實(shí)現(xiàn)控而能活、控而有用、控而有效，真正實(shí)現(xiàn)上市公司本身高質(zhì)量發(fā)展，從而讓上市公司控股收購(gòu)成為助力地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本運(yùn)營(yíng)的重要手段，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2.基于業(yè)務(wù)（投融資）模式的轉(zhuǎn)型

從存續(xù)至國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文發(fā)布之前，城投企業(yè)主要承擔(dān)政府投融資職能，即意味著其主要承擔(dān)以公益性半公益性基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目為主的業(yè)務(wù)，所采用的業(yè)務(wù)模式歷經(jīng)了BT模式、委托代建模式、PPP模式、政府購(gòu)買服務(wù)模式等的演變，但上述業(yè)務(wù)模式的共性本質(zhì)都是通過(guò)城投企業(yè)前期墊資的方式進(jìn)行建設(shè)，后續(xù)主要依靠地方財(cái)政資金回款的方式實(shí)現(xiàn)自身的資金平衡，由于公益性半公益性的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目都存在投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，疊加財(cái)政資金回款周期的強(qiáng)不確定性，從而引發(fā)了城投企業(yè)債務(wù)的快速攀升。財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)、財(cái)辦金[2017]92號(hào)、財(cái)金[2018]23號(hào)等文件也陸續(xù)對(duì)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金等進(jìn)行了規(guī)范，強(qiáng)調(diào)地方政府嚴(yán)格規(guī)范舉債行為，切斷地方政府與平臺(tái)公司隱性融資擔(dān)保關(guān)系。

對(duì)于仍然承擔(dān)公益性半公益性基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目為主的城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)型應(yīng)該聚焦投融資模式調(diào)整，可采取的調(diào)整方式包括兩大類。

一是利用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金或地方政府債資金參與公益性項(xiàng)目建設(shè)。不再承擔(dān)公益性項(xiàng)目的墊資融資職責(zé)，僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目過(guò)程管理，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)資金由地方政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金或地方政府債資金等來(lái)安排，城投企業(yè)每年按照一定比例收取項(xiàng)目管理費(fèi)以覆蓋前期的人力等相關(guān)支出。

二是以特許經(jīng)營(yíng)模式參與半公益性項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)務(wù)院在2016年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）中便首次明確了投融資體制改革的頂層設(shè)計(jì)，提出“鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作。各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財(cái)力狀況，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。”盡管《意見(jiàn)》中鼓勵(lì)的社會(huì)資本為民營(yíng)企業(yè)，但實(shí)踐中有大量的城投企業(yè)參與其中，多數(shù)采用的是PPP模式，城投企業(yè)既可以作為政府出資方代表也可以作為社會(huì)投資人，城投企業(yè)參與的PPP模式項(xiàng)目多數(shù)表現(xiàn)出假PPP的特點(diǎn)：即PPP項(xiàng)目的回款依然過(guò)渡依賴于地方財(cái)政補(bǔ)貼回款。為規(guī)范PPP模式，2023年11月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)辦函[2023]115號(hào)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)進(jìn)一步規(guī)范了政府和社會(huì)資本合作（PPP）的模式，即且全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，具體實(shí)施方式包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等；同時(shí)，也對(duì)適用項(xiàng)目進(jìn)行了約定，要求聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，即“限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場(chǎng)等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。”上述項(xiàng)目多數(shù)表現(xiàn)出半公益性質(zhì)，為城投企業(yè)參與半公益性項(xiàng)目建設(shè)提供了業(yè)務(wù)（投融資）模式調(diào)整的路徑。

注：

[1]N即分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件。