城市更新是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然選擇，與城市的可持續(xù)發(fā)展密不可分，是城市不斷走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，我國(guó)城市建設(shè)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期。城市更新是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，依然存在著諸多矛盾和困境，需要破解堵點(diǎn)和難點(diǎn)。

堵點(diǎn)難點(diǎn)亟待破解

●資金困境亟待破局

資金問(wèn)題是城市更新項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，也是一直以來(lái)城市更新工作面臨的難點(diǎn)和制約所在。與傳統(tǒng)的新建項(xiàng)目相比，城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，具有資金需求大、涉及利益主體多、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益回報(bào)不確定等特點(diǎn)，融資難和投資平衡難并存。

由于城市更新項(xiàng)目具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性，也就決定了其本身收益較低。而且，城市更新項(xiàng)目運(yùn)作周期較長(zhǎng)，相應(yīng)的融資期限較長(zhǎng)，過(guò)程中可能受政策、規(guī)劃、審批等多種因素影響，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施存在一定的不確定性，項(xiàng)目回報(bào)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)入新時(shí)期，城市更新更加強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性，如何有效地獲取資金，如何有效保障項(xiàng)目收益與融資平衡，如何有效平衡多元主體的利益，是城市更新需要解決的重要問(wèn)題，也是城市更新項(xiàng)目有效推進(jìn)的難點(diǎn)。

●空間資源緊缺成為難題

隨著城市高速發(fā)展，人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提高，公共空間緊缺成為城市普遍存在的難題，與居民生活密切相關(guān)的社區(qū)公共空間尤其缺乏。城市公共空間分布不均衡，老城區(qū)空間總量不足，新城區(qū)特色缺乏，多為大尺度廣場(chǎng)綠地，可及性、人性化、活力和與日常生活的融合度不足。

一方面，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板亟待補(bǔ)齊。老舊小區(qū)建設(shè)年代較早，當(dāng)時(shí)規(guī)劃配套標(biāo)準(zhǔn)較低或缺失，社區(qū)公共配套設(shè)施布局和規(guī)模不合理，設(shè)施不足與資源浪費(fèi)并存；另一方面，存量空間特別是老城區(qū)社區(qū)服務(wù)設(shè)施由于歷史原因，分布較為零散，覆蓋率較高，但每處服務(wù)設(shè)施規(guī)模較小，空間品質(zhì)相對(duì)較差。

同時(shí)，社區(qū)建設(shè)改造統(tǒng)籌不夠，改造缺乏資源整合和步調(diào)協(xié)同，存在空間競(jìng)爭(zhēng)，資金使用有待統(tǒng)籌。新時(shí)期的城市更新行動(dòng)下，要關(guān)注空間形態(tài)的改造，更要注重空間內(nèi)容和功能迭代升級(jí)，加強(qiáng)空間利用規(guī)劃和引導(dǎo)。

建立市場(chǎng)投融資機(jī)制

●建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)更新模式

建立“1+1+X”城市更新一體化資金運(yùn)作機(jī)制。第一個(gè)“1”為政府專項(xiàng)資金，對(duì)政府投資項(xiàng)目以直接投資方式予以支持，對(duì)難以實(shí)現(xiàn)平衡的項(xiàng)目，經(jīng)政府認(rèn)定后采取資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式給予支持。第二個(gè)“1”為產(chǎn)權(quán)人及使用人自籌資金，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則建立受益者付費(fèi)機(jī)制。“X”為潛在社會(huì)資本，充分運(yùn)用城市更新專項(xiàng)長(zhǎng)期低息貸款以及銀行融資、組建基金、發(fā)行專項(xiàng)債等方式，引入金融活水。

●建立健全“協(xié)商式”城市更新制度

建立專家咨詢制度，通過(guò)專家咨詢促進(jìn)更新訴求、更新目標(biāo)與更新方式有效銜接，保障城市更新符合城市總體發(fā)展目標(biāo)。完善群眾參與制度，從“要我更新”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;我要更新”。指定社區(qū)責(zé)任規(guī)劃師，全程參與社區(qū)更新，銜接規(guī)劃設(shè)計(jì)與居民需求，以利社區(qū)更新延續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

●建立城市更新資金時(shí)空統(tǒng)籌平衡機(jī)制

一是建立城市更新資金的時(shí)間統(tǒng)籌平衡機(jī)制。單個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作保持近期投入與中長(zhǎng)期回報(bào)的平衡。多個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作要根據(jù)不同項(xiàng)目的回報(bào)周期合理搭配?；貓?bào)周期短的項(xiàng)目搭配回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，收益率高的項(xiàng)目搭配收益率低的項(xiàng)目，成熟階段的項(xiàng)目搭配起步階段的項(xiàng)目。

二是構(gòu)建城市更新資金的空間統(tǒng)籌平衡機(jī)制。新城反哺老城，老城更新與郊區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌。統(tǒng)籌歷史文化保護(hù)區(qū)更新與其他區(qū)域開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌地上與地下空間開(kāi)發(fā)。

●因地制宜采用不同融資模式及組合

放大政府投資模式引導(dǎo)功能。財(cái)政撥款模式適用對(duì)象為資金需求不大的綜合整治項(xiàng)目、公益性較強(qiáng)的民生項(xiàng)目、收益不明確的土地前期開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?？捎行Ю脟?guó)企資源及融資優(yōu)勢(shì)，多元整合城市更新各種收益。

推進(jìn)政府聯(lián)合社會(huì)資本模式。PPP模式適用對(duì)象為邊界較為清晰、經(jīng)營(yíng)需求明確、回報(bào)機(jī)制較為成熟的項(xiàng)目?？梢哉细鞣劫Y源優(yōu)勢(shì)，較快解決更新區(qū)域產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，推進(jìn)項(xiàng)目有效運(yùn)營(yíng)。

鼓勵(lì)社會(huì)資本自主投資模式。開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)模式適用對(duì)象為商業(yè)改造價(jià)值較高、規(guī)劃清晰、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)的項(xiàng)目，能較快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，政府只需進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)管。

構(gòu)建公共空間網(wǎng)絡(luò)

城市建設(shè)已進(jìn)入以城市更新為主題、以存量挖掘?yàn)閮?nèi)容的內(nèi)涵式發(fā)展階段，要分類塑造特色城市公共空間，構(gòu)建六個(gè)導(dǎo)向的公共空間網(wǎng)絡(luò)，既提高生活品質(zhì)，又增強(qiáng)城市活力。

●緊湊導(dǎo)向

樹(shù)立精明增長(zhǎng)理念，以空間利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市轉(zhuǎn)型，以集約緊湊式城市更新帶動(dòng)“城市逆成長(zhǎng)”，從“手術(shù)式”的大拆大建轉(zhuǎn)向“針灸式”的精益改造，促進(jìn)土地空間混合開(kāi)發(fā)、兼容復(fù)合利用和城中村、低效空間再開(kāi)發(fā)。

●存量導(dǎo)向

挖掘和盤活存量空間資源供給潛力，將資源存量轉(zhuǎn)換為發(fā)展增量。處理好留、改、拆的關(guān)系，以保留為原則，拆除為例外。

●均衡導(dǎo)向

全域統(tǒng)籌布局，串聯(lián)整合自然、歷史、現(xiàn)代要素和山脈、森林、街道、廣場(chǎng)、綠地、河道、城墻等資源，彌合因道路紅線、河道藍(lán)線、城市綠線等帶來(lái)的空間割裂感，將城市公共界面作為整體進(jìn)行提升，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)要素和連續(xù)城市界面的打造，形成不同層次類型、連續(xù)暢通的公共空間網(wǎng)絡(luò)，提升群眾對(duì)城市文化認(rèn)知和生活感知。

●特色導(dǎo)向

建立全方位公共空間管控體系，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌空間要素布局，控制天際線、重要視線、特色地段、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和形態(tài)肌理、高度體量、建筑界面、風(fēng)格色彩、環(huán)境景觀。

●品質(zhì)導(dǎo)向

回歸人本位，以舒適宜居為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持低密度建設(shè)，創(chuàng)造高品質(zhì)生活，構(gòu)建優(yōu)美、安全、舒適、共享的公共空間。

●文化導(dǎo)向

通過(guò)微改造展現(xiàn)城市文化，將城市文化融入對(duì)樹(shù)池井蓋、道路鋪裝、植物花卉、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、坐凳座椅等公共設(shè)施改造。

推動(dòng)完整社區(qū)建設(shè)

●集約利用社區(qū)空間資源

以街道或社區(qū)為單元統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，立足于社區(qū)特定的發(fā)展階段和地方特質(zhì)，制定不同類型社區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)及其社區(qū)服務(wù)設(shè)施的配套要求、預(yù)期指標(biāo)和方法路徑。按照居民步行可及的要求，因地制宜開(kāi)發(fā)建設(shè)、盤活社區(qū)閑置資源，堅(jiān)持宜建則建、宜改則改，通過(guò)改造和新建相結(jié)合，推進(jìn)規(guī)模適度、經(jīng)濟(jì)適用、服務(wù)高效的社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

●盤活社區(qū)存量空間資源

在社區(qū)范圍內(nèi)的非居住空間建設(shè)服務(wù)設(shè)施，將這些待更新的空間轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充社區(qū)公共服務(wù)空間缺口的關(guān)鍵潛力資源。梳理社區(qū)周邊低效商業(yè)設(shè)施、失修酒店旅館、失養(yǎng)園區(qū)樓宇社區(qū)等閑置房產(chǎn)資源，針對(duì)這些低效資源出臺(tái)土地兼容性優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)許可放寬等配套政策，引導(dǎo)符合條件的房屋產(chǎn)權(quán)人充分利用既有房屋場(chǎng)地優(yōu)先轉(zhuǎn)型為社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，盤活潛力資源，用好城市“金角銀邊”。

●拆改結(jié)合統(tǒng)籌釋放公共空間

拆除違法建筑及違規(guī)占用，做到能拆盡拆，擴(kuò)大社區(qū)公共空間。通過(guò)原有建筑改建、既有空間復(fù)合利用等方式，新增公共服務(wù)設(shè)施。改造社區(qū)內(nèi)利用效率低的既有建筑，串聯(lián)資源，建設(shè)集嬰幼兒成長(zhǎng)驛站、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年食堂于一體的民生綜合體。通過(guò)相鄰小區(qū)整體片區(qū)化改造，挖掘空間，新增公共服務(wù)設(shè)施。

●推進(jìn)跨社區(qū)聯(lián)建

打破原建制社區(qū)的行政邊界，形成“跨社區(qū)聯(lián)建、跨部門執(zhí)法、跨區(qū)域物管、跨業(yè)態(tài)統(tǒng)籌”協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域共建，將多個(gè)社區(qū)原有小散空間集中統(tǒng)籌，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，整合服務(wù)資源，打造綜合型場(chǎng)景、全齡友好的完整社區(qū)。

●劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)服務(wù)設(shè)施

隨著城市發(fā)展功能迭代和模式演進(jìn)，曾經(jīng)地處城市外圍地區(qū)的一些國(guó)有企業(yè)、科研院所、事業(yè)單位等如今已成為城市中心區(qū)的重要組成部分，這些單位機(jī)構(gòu)掌握的劃撥用地一般規(guī)模較大或產(chǎn)權(quán)在多區(qū)域散布。在保持所有權(quán)不變條件下，按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理程序后，結(jié)合社區(qū)實(shí)際需求優(yōu)先將其作為社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)場(chǎng)地空間的可利用資源，進(jìn)行改造利用，支持引導(dǎo)社區(qū)周邊機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等盤活利用閑置用地用房、職工食堂等資源向社區(qū)開(kāi)放。

●加強(qiáng)政策支持

加強(qiáng)社區(qū)存量資源整合利用的土地和產(chǎn)權(quán)政策支持。推進(jìn)既有用地集約混合利用，在征得居民同意的前提下，允許社區(qū)、小區(qū)及周邊存量閑置土地變更土地性質(zhì)用于建設(shè)社區(qū)配套用房。允許有條件的小區(qū)、社區(qū)提高土地容積率、新增建設(shè)用地指標(biāo)等方式形成空間增量。利用簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施建設(shè)審批程序等方式，簡(jiǎn)化建設(shè)審批流程。