從1949年到1978年的30年間,中國的城市供水基本上是作為一項(xiàng)福利由城市政府向社會提供。政府對城市供水的管理實(shí)行事業(yè)化管理,在城市供水的投資、營運(yùn)方面則幾乎完全摒棄了市場化的考慮。只是在1978年后中國全面實(shí)行對外開放政策,中國城市供水才迅速邁向了她的市場化之路。
1 市場化進(jìn)程回顧
1.1 價格改革
如同中國經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)端于價格改革一樣,中國城市供水的市場化也起步于價格改革。但與商品價格改革主要是賦予商品生產(chǎn)者商品的定價權(quán)不同的是,城市供水價格改革的最初、最主要的動機(jī)則是希望水價能補(bǔ)償(哪怕是部分補(bǔ)償)制售水的成本。因此,中國城市供水價格改革給人留下最深刻印象的過程就是提價。近20年間,實(shí)際供水價格提高幅度之大及提價頻率之高,在其他商品、服務(wù)領(lǐng)域是極其少見的,有資料表明,僅從1985年到1996年的12年間,中國城市供水的平均價格就上調(diào)了約12倍之多。而據(jù)有關(guān)部門對全國32個城市的調(diào)查,1987~1996年的10年間,平均調(diào)整水價達(dá)6次之多,有的城市幾乎每年都有一次調(diào)價,這些調(diào)價的直接后果就是使大部分城市的供水價已經(jīng)能完全補(bǔ)償成本,一些城市的水價之高甚至使該地的供水企業(yè)有能力獲得相當(dāng)不錯的盈利。
供水價格改革另一方面的成果體現(xiàn)為價格管理機(jī)制的優(yōu)化。在市場化之前,城市供水價格是完全指令性的計劃價格,連當(dāng)?shù)氐某鞘姓矡o權(quán)制定本地水價,但在市場化的過程中,這種嚴(yán)格的價格管制漸漸有了松動。目前,雖然大部分城市的綜合水價仍需由上級政府規(guī)定,但很多地方已經(jīng)采取國際通行的“價格聽證會”方式來核定水價,供水企業(yè)在水價制定中的角色也更加主動。
1.2 企業(yè)改革
城市供水的主體是供水企業(yè),這在當(dāng)今己是不爭的事實(shí),但20年前,供水“企業(yè)”的企業(yè)化經(jīng)營卻是根本不可能的。中國大多數(shù)城市供水的企業(yè)化經(jīng)營都要遲于水價改革的步子。理論上說,只有水價提高到使售水收入足以補(bǔ)償運(yùn)營成本時,真正獨(dú)立經(jīng)營的供水企業(yè)才能出現(xiàn)。因?yàn)橹挥写藭r,才具備政企分開的基本條件。以此判斷,城市供水的企業(yè)化經(jīng)營應(yīng)是水價改革進(jìn)行到相當(dāng)程度時才形成普遍現(xiàn)象。盡管有的地方至今售水收入仍不足以補(bǔ)償成本,政府還須向供水企業(yè)提供財政補(bǔ)貼,但供水企業(yè)的經(jīng)營管理,基本上已經(jīng)較少行政色彩。
目前為止,全國絕大多數(shù)城市的供水都由企業(yè)經(jīng)營,這些企業(yè)主要以國有獨(dú)資企業(yè)形式存在,少數(shù)地區(qū)有股份制、中外合資等形式。特大城市的供水企業(yè)圍繞供水核心業(yè)務(wù),拓展經(jīng)營領(lǐng)域,往往形成水務(wù)集團(tuán)或供水集團(tuán)。供水企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、人員聘用、收益分配,甚至對外投資,都有了很大的自主權(quán)。
1.3 市場開放
1978年以前,中國城市供水投資幾乎全部是政府投資,國外資本和民間資本是不能進(jìn)入這一領(lǐng)域的。80年代中后期,鑒于很多城市供水服務(wù)質(zhì)量極端低下,影響城市功能發(fā)揮,而城市政府財政又無力支持供水設(shè)施投資,迫使部分城市引入國外資本投資城市供水,供水市場漸漸形成對外開放之勢。
十幾年來,城市供水的市場開放進(jìn)展十分迅速,從早期的利用國際金融機(jī)構(gòu)貸款和外國政府貸款的項(xiàng)目融資到外商BOT、POT和合資經(jīng)營等形式的直接投資,再到引入國內(nèi)私人資本、利用國內(nèi)資本市場籌資等形式,城市供水投資主體多元化的格局已經(jīng)形成。更重要的是,投資者在進(jìn)入城市供水這一領(lǐng)域已經(jīng)可以完全按市場規(guī)則運(yùn)作:
· 評估項(xiàng)目時更重財務(wù)前景;
· 資本收益是主要考慮因素;
· 項(xiàng)目招投標(biāo)和出廠水竟價上網(wǎng);
· 按市場經(jīng)濟(jì)原則組建公司;
· 企業(yè)管理不受行政干預(yù)等。
2 市場化的基本評價
中國城市供水改革的基本取向是市場化。市場化20年對城市供水事業(yè)的發(fā)展起到了極大的推動作用。
計劃經(jīng)濟(jì)時代的中國城市供水一直維持在一個極低的水平上,因?yàn)橹剖鬯牟荒芡ㄟ^售水收入加以抵償,大多數(shù)城市的供水設(shè)施多年不能更新,供水能力提高緩慢,水質(zhì)低劣、水壓不足、限時供水等現(xiàn)象司空見慣,供水效率十分低下,很多城市都是絕對缺水城市。市場化一方面使供水企業(yè)有可能通過經(jīng)營積累提高供水能力,改善供水服務(wù),另一方面則通過非國有資本的大量投入迅速地改變了城市供水能力絕對短缺的狀況。有資料表明,在目前中國的近600個建制市中,至少有2/3的城市其供水能力是相對過剩的。這種情況在10年前是不可想象的。市場化還培育了一批管理效率較高的供水企業(yè),有的企業(yè)一年的稅后利潤超過千萬元,有的企業(yè)則成為公眾上市公司。
必須指出:中國城市供水走向市場雖有很大突破,但在一些關(guān)鍵的、深層次的改革方面仍顯進(jìn)步緩慢。具體地說:
(1)價格方面:調(diào)升水價雖使多數(shù)企業(yè)能補(bǔ)償運(yùn)營成本,但平均城市供水價格水平仍不足以使供水設(shè)施投資取得必要的收益,對有些原水資源條件惡劣的城市,現(xiàn)行水價標(biāo)準(zhǔn)將不會對任何商業(yè)資本產(chǎn)生吸引力。此外,價格管理體制的改革一直滯后,水價核定和調(diào)整的程序總體上缺乏規(guī)范,水價更多地反映的是供水企業(yè)討價還價的能力而不是所謂“有效成本+合理利潤”水平。
?。?)企業(yè)改革方面:雖然企業(yè)改革在對供水企業(yè)的定位上取得突破,但由于城市供水特殊的供求態(tài)勢及價格管理模式,很多企業(yè)并沒有真正地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換,企業(yè)參與市場競爭的能力尚不強(qiáng)大,優(yōu)化管理提高效益的刺激還很缺乏。管理效率低下導(dǎo)致經(jīng)營效益不佳是全行業(yè)的基本特征。企業(yè)創(chuàng)新動力不足,整個行業(yè)尤其缺乏有戰(zhàn)略遠(yuǎn)見的企業(yè)家。
?。?)市場開放:市場開放方面主要的不足是銷售環(huán)節(jié)的開放嚴(yán)重不足,競爭不充分。目前,幾乎所有城市都保持由本地國有供水企業(yè)經(jīng)營供水管網(wǎng),連以出賣有限期的“供水經(jīng)營特許權(quán)”的個案都不多見,整個行業(yè)缺少一種自覺的開放觀念。在已經(jīng)對非國有資本放開的地方,也經(jīng)常有惡意違約的現(xiàn)象發(fā)生,使許多非國有資本對城市供水的投資深懷疑慮。
總體地評價中國城市供水近20年的市場化進(jìn)程,可以得出這樣的結(jié)論:城市供水業(yè)的市場化程度提高極大,但供水企業(yè)真正意義上的市場化運(yùn)行尚有很長的路要走。
3 市場化前景展望
正象前文已經(jīng)指出的那樣,中國城市供水的基本取向是市場化,其基本趨向也是市場化。因此,展望中國城市供水市場化的前景,我們有充分的理由相信:隨著時間的推移,中國城市供水將邁向更完全的市場化,最終形成本行業(yè)除水價由政府管制、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及供水服務(wù)規(guī)范由政府制定、供水經(jīng)營權(quán)由政府核準(zhǔn)以外,其他各經(jīng)營環(huán)節(jié)都完全按市場規(guī)則運(yùn)作的新格局。
具體到幾個主要經(jīng)營環(huán)節(jié)的市場化前景,我們認(rèn)為:
3.1 在價格方面
繼續(xù)不斷地提高城市供水平均價格水平,將是一個基本的趨勢,但調(diào)價的機(jī)制會有較大改變。今年以來,國家計委官員曾公開表示要提高城市供水價格,主要的考慮還是全國城鎮(zhèn)供水企業(yè)的總體經(jīng)濟(jì)效益低下。其實(shí),即使沒有這種國家主導(dǎo)的提價傾向,提高水價也將是一個必然的趨勢。因?yàn)橐环矫?,制售水絕對成本的上升及城市供水投資回報偏低,是推動水價上漲的客觀因素,另一方面,基于城市供水可持續(xù)發(fā)展的考慮,保護(hù)水資源,通過經(jīng)濟(jì)手段推動節(jié)約用水,也將成為供水價格管理機(jī)構(gòu)調(diào)整水價的重要著眼點(diǎn),當(dāng)然,不可能期望供水價格會永遠(yuǎn)保持調(diào)升的趨勢,當(dāng)水價達(dá)到一定的水平時,政府完全可能通過對供水經(jīng)營權(quán)的對外公開招標(biāo)來抑制水價上升。
3.2 市場開放和投資主體多元化
根據(jù)我們掌握的資料,全國目前有超過100座自來水廠由本地國家資本以外的資本投資經(jīng)營,但各大中城市的供水管網(wǎng)經(jīng)營卻幾乎都是由本地的國有供水企業(yè)經(jīng)營。
這說明,至少在售水環(huán)節(jié),市場還是極其封閉的。從理論上講,放開管網(wǎng)經(jīng)營是提高城市供水經(jīng)營效益的最重要的手段,放開過程中的資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)界定問題也不難解決,根本的障礙還是觀念沒能改變。如果觀念改變了,售水環(huán)節(jié)能對本地國有資本以外的投資者放開,則將大大推動城市供水投資主體多元化的格局形成。當(dāng)然,除非國家大力倡導(dǎo)城市供水私營化,我們還很難預(yù)期中國城市供水會很快形成私營為主導(dǎo)的格局。
3.3 企業(yè)改革
供水企業(yè)的改革將是未來可能向市場化方向邁出最大步子的領(lǐng)域。雖然供水行業(yè)具有自然壟斷的特點(diǎn),這一特點(diǎn)決定行業(yè)的競爭不可能實(shí)現(xiàn)完全競爭,供水企業(yè)的市場化改革也不可能使其取得完全的市場參與地位,有些權(quán)力還將保留在政府,但產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰、企業(yè)取得獨(dú)立法人地位、自主選擇經(jīng)營者和高級管理人員、自主決定對員工的聘用和辭退、自主決定對外投資、建立現(xiàn)代企業(yè)制度并實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展,則是必然的趨勢和結(jié)果。供水企業(yè)更多地面向市場,將極大地提高競爭能力,有可能迅速成長起來一批效益良好的供水企業(yè)。
中國城市供水的市場化將大大地提升這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。通過更全面地引入市場機(jī)制,中國城市供水的規(guī)模和質(zhì)量將邁上新臺階。
注:
[1] 根據(jù)建設(shè)部財務(wù)計劃司的統(tǒng)計,1998年全國共有8家供水企業(yè)稅后利潤在千萬元以上
[2] 原水股份、凌橋股份、武漢實(shí)業(yè)都是以城市供水為核心業(yè)務(wù)的公眾上市公司