水是民生保障和經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，只要能解決好水的問題，社會就能穩(wěn)定，經(jīng)濟就能發(fā)展。

陜西不是一個水資源大省，先天總量不足，后天又時空分布不均。再加上隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進，城市規(guī)模不斷擴大，縣城供水問題日益突出，尤其是到了用水高峰，經(jīng)常會遇到停水、停工的現(xiàn)象，可以說供水問題已經(jīng)成為制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸之一。 

2014年，陜西省遭遇大旱，特別是商南、三原等地旱情嚴重，縣城供水嚴重不足，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。陜西省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次就縣城供水工作作出重要批示。2014年8月19日，按照省委書記趙正永、省長婁勤儉的指示，祝列克副省長組織省發(fā)改委、財政、住建、水利等部門召開了縣城供水專題會議，會議從規(guī)劃、融資、市場化等方面，為縣城供水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勾畫了藍圖，明確了縣城供水的發(fā)展方向，并特別提出要用市場化手段，引入社會資本，加大融資力度，充分調(diào)動地方積極性和資源，統(tǒng)籌解決縣城供水問題。 

2014年9月，陜西省水務(wù)集團與富縣簽訂了供水合作協(xié)議，正式啟動了全省第一個縣級供水市場化試點，并在這個項目中首次嘗試了PPP模式，對縣城水源和供水企業(yè)進行統(tǒng)一整合和管理，盤活了國有資產(chǎn)，變資產(chǎn)為資本、變資本為資金，大大提升了陜西省縣城供水的能力和水平，創(chuàng)造了陜西省水務(wù)市場化工作的范例。

從陜西省水務(wù)集團以市場化破局縣城供水問題可以看出，在涉及到供水、供電、供熱等國計民生的公共事業(yè)上，公益性國企的優(yōu)越性正在得到越來越廣泛的彰顯和認可。本文以陜西省水務(wù)集團為例，來闡述探索公益性國企在保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的優(yōu)越性和必要性，以及如何更好地發(fā)揮公益性國企的體制效應(yīng)。

一、公益性國企的特征

2015年9月出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，并實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標。公益型國有企業(yè)“在中央層面包括石油石化、電網(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域的企業(yè)，而在地方包括供水、供氣、公共交通等方面的企業(yè)。”

從以上表述，我們可以看出，公益性國企是那種社會公益性強,不以盈利為唯一目標，能夠為整個社會和全體人民帶來經(jīng)濟效益和社會效益的國有企業(yè)。因為公益性企業(yè)的性質(zhì)，決定了其進入某些行業(yè)的天然的必要性，因為和民營企業(yè)、商業(yè)型國企比較起來，公益性國企最大的特點就是不以盈利為唯一目的。

2004年1月13日，延川縣人民政府與延安四方工貿(mào)公司簽訂了《延川縣自來水廠擴建項目投資及經(jīng)營合同》，2006年6月底，縣政府正式將自來水公司移交延安四方工貿(mào)公司管理。由于公司沒有應(yīng)急水源，每到干旱季節(jié)縣城供水水源存在枯竭現(xiàn)象，嚴重影響了城區(qū)居民的生產(chǎn)和生活。

2004年7月1日，由太白縣水利局與西安一家民企簽訂承包太白縣自來水公司協(xié)議，民企帶資承包經(jīng)營，期限為五年（2004年7月1日至2009年6月30日），當時因自來水公司修建涼峪水廠欠工程款二百多萬元無力償還；協(xié)議規(guī)定由這家民企在承包期間償還公司前期拖欠所有賬務(wù)，并完善水廠后期建設(shè)項目，完成縣城管網(wǎng)改造工程，職工年工資增漲10%等。但承包期間，民企所有人不僅沒有償還自來水公司原有債務(wù)，還將公司后院以自來水公司名義私自轉(zhuǎn)包， 承包期間的水廠改建工程，設(shè)計落后、質(zhì)量不符合國家標準，建成后無法使用，購買的管材質(zhì)量差，造成后期維修費用巨大，公司職工工資不能按時發(fā)放。

2009年6月30日承包期滿，供水企業(yè)不但沒有相應(yīng)的發(fā)展，反而遺留下了巨大的經(jīng)濟債務(wù)。

從以上兩個例子，可以看出，在涉及供水供熱等國計民生的事業(yè)，既是公益設(shè)施，又是基礎(chǔ)設(shè)施，一次性投入大，回收效益慢。民營企業(yè)以追求利潤為目的，不會超前建設(shè)和遠期投入，更不會有專項資金用于應(yīng)急搶險，也不會承擔政策性的虧損。由于這種認識不到位，簡單的出賣和改制基本上是政府投資、企業(yè)盈利，造成國有資產(chǎn)流失。

陜西省水務(wù)集團作為陜西的公益性國企，在接手富縣供水企業(yè)的時候，按照中省關(guān)于供水市場化工作思路，與當?shù)卣M行合作，將水源工程、管網(wǎng)、供水設(shè)施等設(shè)備及涉水企業(yè)從政府職能中分離出來，并交由省水務(wù)集團進行建設(shè)與管理，對涉水資產(chǎn)打包整合，按照“變資產(chǎn)為資本，變資本為資金”的思路，通過收費權(quán)質(zhì)押，資產(chǎn)抵押等措施，籌措資金，保障供水項目設(shè)施建設(shè)的資金來源，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值功能。引入規(guī)范化管理，轉(zhuǎn)變管理體制，提升供水企業(yè)運營效益，同時建立完善企業(yè)管理制度，規(guī)范和引導(dǎo)供水企業(yè)實施改革，激發(fā)員工積極性和主動性，提升企業(yè)運營效率。

截至目前，陜西省水務(wù)集團通過PPP模式的運作，已為富縣籌措資金近6000萬元，用于水廠擴建、應(yīng)急引水工程建設(shè)、管網(wǎng)鋪設(shè)、設(shè)備更新等，2015年為當?shù)匦略鋈展┧芰?000m3，供水規(guī)模擴大了一倍，使富縣存續(xù)多年的缺水問題以及拖延三年的投資達200億元的延能化基地用水問題得以解決，供水企業(yè)職工收入也有了明顯的改善，真正做到了政府、企業(yè)、群眾的三方滿意。

從陜西省水務(wù)集團用市場化手段成功破解富縣縣城供水難題可以看出，公益性國企所具備的幾個特征：首先，其產(chǎn)品關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展基本條件，比如供水、供熱和公共交通；第二，在經(jīng)營中存在著不同程度的壟斷或寡頭競爭。城市供水因為涉及國計民生和公眾健康，具有一定的壟斷性和排他性；第三，定價機制由政府控制，該類企業(yè)自身沒有定價權(quán)。自來水的定價由國家物價部門制定，企業(yè)沒有定價權(quán)；第四，企業(yè)社會效益高于經(jīng)濟效益，應(yīng)承受政策性的虧損。這一點是公益性國企區(qū)別于其它類別企業(yè)的最大特征，即主要突出社會效益，在社會突發(fā)事件和應(yīng)急搶險中，必須不計成本、不計利益，為國家、社會和公眾利益承受必要的經(jīng)營虧損。   

二、公益性國企的優(yōu)越性

傳統(tǒng)意義上，國企一般會直接承擔公益性的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，如提供地鐵、公交運輸，提供城市維護與網(wǎng)絡(luò)安全，提供金融穩(wěn)定與安全等。國企的這種公益性目標需要由國企投入大量人力、物力資源來加以保證。因此國企在公益性與商業(yè)性的統(tǒng)一上與民營企業(yè)相比有兩個重要區(qū)別：(1)國企是更多地直接地，而不是間接地承擔公益性(非贏利性)的經(jīng)濟運行功能；(2)國企對公益性的資源投入占其全部投入的比重遠遠高于民營企業(yè)的公益性資源投入占其總投入之比重。

這樣一來，國企就自然分為兩大類：一類是以商業(yè)性為主、公益性為輔的國企；另一類是以公益性為主、甚至是以公益性為其基本業(yè)務(wù)的國企。但這種公益性與商業(yè)性混同的國企體制不可避免地為國企管理帶來很多麻煩，主管部門很難核清一個企業(yè)的公益性與商業(yè)性的相對比重，無法進行很好的成本核算和分類管理。2015年9月出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，要對國有企業(yè)進行分類管理，根據(jù)企業(yè)所承擔的不同功能把國有企業(yè)分為商業(yè)型國企和公益類國企。

實行國企的分類管理后，公益性國企的公益性無疑得到了進一步的加強，在進入涉及國計民生的領(lǐng)域和在相關(guān)領(lǐng)域開展服務(wù)方面也將得到更多的政策性補助和扶持。 

一是能更大程度地爭取地方政府的支持，實現(xiàn)合作共贏。

公益性國企的性質(zhì)決定了所涉及的行業(yè)都是國計民生類的行業(yè)，必須得和當?shù)卣蚪坏馈６鴩蟮牡匚缓凸帕?，又使得企業(yè)在開展工作中，更容易得到政府的支持。

水務(wù)市場化推進過程中，如何調(diào)動地方政府的積極性，使其充分參與到供水PPP項目中來，提供相應(yīng)的配合與支持，對于項目的順利推進起著關(guān)鍵的作用。在接洽開始，陜西省水務(wù)集團就市場化合作內(nèi)容與地方政府進行多層面深入交流，宣傳推介市場化合作模式的利好。充分利用供水服務(wù)公益性的特性及國家鼓勵的市場化發(fā)展方向，先在思想認識上與當?shù)卣〉靡恢?。然后在項目的合作運行上，引入專業(yè)機構(gòu)，與政府一起就項目建設(shè)規(guī)劃、資金投入、運行管理和預(yù)期效益等內(nèi)容進行商談?wù)撟C，提出科學(xué)有效的運作方案。對于單純靠供水不能回收成本的項目，陜西省水務(wù)集團以公益性國企的身份積極向政府爭取相應(yīng)政策補償支持，通過資產(chǎn)、土地劃轉(zhuǎn)等形式進行回補，確保項目合作的持續(xù)穩(wěn)定性。最后，本著互利互贏的原則，與政府達成“各盡其能，各得其所”的共識，開展合作。

在中省關(guān)于新時期“兩手發(fā)力”治水要求和利用PPP模式推進水務(wù)市場化工作等相關(guān)文件及講話的要求和指導(dǎo)下，雙方按照平等互利的原則，簽訂縣城供水合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和責任。第一，確保政府的主導(dǎo)地位，政府必須科學(xué)規(guī)劃水利項目，承擔對供水服務(wù)的監(jiān)管職能，為供水服務(wù)提供便于發(fā)展的政策支持。第二，陜西省水務(wù)集團作為縣城供水唯一特許經(jīng)營企業(yè)，負責縣城供水工程設(shè)施的投資和建設(shè)，確保當?shù)厣詈凸I(yè)用水需求，提高供水保證率。第三，建立合理的項目風險評估和預(yù)警機制，明確政府和企業(yè)各自所需承擔的風險和分擔比例。雙方都要進行充分的市場調(diào)查，做好總體規(guī)劃、科學(xué)測算，充分識別風險，盡力降低前期風險，實現(xiàn)共享收益、共擔風險。

公益性國企的這種身份和性質(zhì)，天然的便于其與政府開展合作，履行其作為公益性國企所應(yīng)當承擔的使命與責任，讓地方政府更放心地把事關(guān)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的公共項目交付給公益性國企來做。 

二是公益性國企的公信力更容易得到金融機構(gòu)的信任和授信，有利于銀企合作，增強融資能力。

在陜西省水務(wù)集團成立之初，就肩負著為省內(nèi)大型重點水利工程如陜北黃河引水、東莊水庫、引漢濟渭等進行投融資和建設(shè)管理的任務(wù)。這些項目投資大、見效慢，怎么融好資，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供遵循。經(jīng)過與金融機構(gòu)反復(fù)探討總結(jié)，陜西省水務(wù)集團提出了“企業(yè)貸款建設(shè)項目，政府購買服務(wù)還貸”的公益性水利項目融資方式。通過這種方式，陜西省水務(wù)集團于2012年9月10日與國家開發(fā)銀行陜西分行簽訂借款合同，為陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)項目融資38億元。這一融資方式被水利部稱為公益性水利項目融資的“陜西模式”，并在全國推廣。

正是這樣一個突破，為全省公益性水利項目籌融資找到了途徑，明確了措施。同時在創(chuàng)新融資模式方面通過簽訂《委托代建協(xié)議》的方式理順融資與建設(shè)關(guān)系，與省水利廳、省農(nóng)發(fā)行、省渭河治理辦簽訂《資金四方監(jiān)管協(xié)議》，明確各方職責，為陜西省渭河綜合治理項目融資5億元。

在這樣的模式下，陜西省水務(wù)集團先后與多家銀行展開磋商合作，為眾多其他水源水利項目提供了融資支持。一是縣城供水方面。為加快陜西省84個縣城供水市場化進程，使項目盡快開工建成、盡早產(chǎn)生效益，經(jīng)過與多家銀行議標，陜西省水務(wù)集團于2014年10月10日與工商銀行陜西省分行、中信銀行西安分行、浦發(fā)銀行西安分行簽訂了全省縣城供水金融合作協(xié)議，三家銀行將向陜西省水務(wù)集團提供180億元融資貸款，用于縣城供水項目建設(shè)。同時按照業(yè)務(wù)拓展和項目融資“兩條腿走路”的原則，集團在“180億元銀企合作”的基礎(chǔ)上，進一步和國家開發(fā)銀行、秦農(nóng)銀行達成合作意向，與工商銀行就韓城市供水市場化達成專項合作意向，為集團提供資金支持，確保各項業(yè)務(wù)穩(wěn)步推進。二是漢陰洞河水庫項目。按照陜西省政府進一步創(chuàng)新水利籌融資工作要求，采用“土地增值變資金”的思路，以項目所在縣配套地塊抵押為擔保，與興業(yè)銀行簽約為項目籌措資金1億元，保障工程建設(shè)的同時，為陜西省水源項目籌融資開創(chuàng)了新的模式。三是子長縣城供水項目。陜西省水務(wù)集團在深入調(diào)研、方案比選后，結(jié)合單個項目特點，采用“水庫、水廠整體授信”的方式，以水費收費權(quán)質(zhì)押為擔保，與農(nóng)業(yè)銀行為子長縣紅石峁水庫、水廠改擴建等工程融資3.8億元，為全省縣城供水融資工作探索了一條新的路徑。

水電項目融資方面。為擴大收益，陜西省水務(wù)集團在桑園壩水電站基礎(chǔ)上積極拓展開發(fā)鄭家壩、碑壩河水電項目。經(jīng)過與中行、農(nóng)行、中信、浦發(fā)等多家金融機構(gòu)銜接，最終與浦發(fā)銀行達成貸款意向，為水電開發(fā)項目籌措資金1.3億元。同時，依托中省財政資本金，“十三五”期間水務(wù)集團還將為渭河、漢江、丹江、東莊水庫、引漢濟渭等省級重點水利建設(shè)項目投融資635億元。

一方面，陜西省水務(wù)集團加強與農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行的合作，在開發(fā)性金融合作的基礎(chǔ)上，為各縣供水項目爭取更多中長期貸款額度；同時，進一步擴大與各商業(yè)銀行信貸合作，策劃適應(yīng)金融信貸政策的貸款項目和融資方案，在商業(yè)銀行貸款規(guī)模上取得更多突破。另一方面，運用資產(chǎn)證券化、土地增值變現(xiàn)、項目打捆融資、收費權(quán)質(zhì)押等方式多渠道融資，撬動社會資本，進入涉水領(lǐng)域，為集團涉水項目建設(shè)提供資金支持和保障。特別是省水務(wù)集團運用PPP模式創(chuàng)新思路，提出了以縣為單位，采取“區(qū)域性項目打捆融資”的方式，將償債力差的項目與優(yōu)良項目組合，形成效益串聯(lián)、互補，增強項目償債能力，避免了“優(yōu)質(zhì)項目搶著要、困難項目無人問、同類項目天天跑”的失衡局面，實現(xiàn)了項目資金的統(tǒng)籌管理。

三、公益性國企實現(xiàn)了資源利用的高效化，實現(xiàn)區(qū)域間水資源優(yōu)勢互補，提升運營效率。

公益性國企盤子大、資源多，可以克服單個項目帶來的營收差異，在一個更大的盤子內(nèi)進行資源調(diào)度和整合，實現(xiàn)整體事業(yè)的營收與平衡。

陜西省水務(wù)集團在市場化運營過程中通過對水資源利用的高效化，構(gòu)建起了跨區(qū)域水資源網(wǎng)絡(luò)，解決陜西省水資源時空分布不均的問題。通過對縣城供水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)區(qū)域間水資源優(yōu)勢互補，為用水需求提供了保障。同時通過對集團水務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化經(jīng)營，回補項目收益。以供水服務(wù)為核心，整合水利工程、旅游、土地、漁業(yè)等資源，充分發(fā)揮涉水資源的經(jīng)濟開發(fā)功能。

依托“富縣模式”，陜西省水務(wù)集團供水業(yè)務(wù)已覆蓋全省富縣、寧強、子長、韓城等20多個縣市，下設(shè)企業(yè)20家，職工2000余人，形成資產(chǎn)50億元。今年以來，陜西省水務(wù)集團相繼在漢中、商洛、延安和韓城市成立了四家分公司，探索出“以市帶縣”的工作思路。通過利用整合供水相關(guān)資源，開辟了以城鎮(zhèn)供水為核心，水電開發(fā)、水源工程、融資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)五大業(yè)務(wù)板塊共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

一年多來，陜西省水務(wù)集團通過PPP模式，盤活水利資產(chǎn)50億元，完成融資180多億元，獲得280億元銀行貸款授信。已開工水源、管網(wǎng)改造、水電、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)等項目50個，總投資30億元。已投資管網(wǎng)建設(shè)100余公里，日供水規(guī)模達到15萬噸，滿足100余萬人口的用水需求，拉動了工業(yè)企業(yè)、縣域旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障了地方經(jīng)濟的發(fā)展。使洞河水庫、石溝水庫和張家山群泉等一批因投資不足而擱置幾十年的省重點水利工程得以動工建設(shè)，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供水源保障。啟動了富縣柳稍灣水庫水利風景區(qū)、眉縣太白湖、韓城漁業(yè)養(yǎng)殖基地、子長果業(yè)等一批涉水項目，流轉(zhuǎn)土地5萬余畝。在完成融資目標，解決項目投資問題的同時，集團雙管齊下，加強供水企業(yè)的生產(chǎn)運營管理，向管理要效益。通過建立完善制度體系，轉(zhuǎn)換企業(yè)機制，激發(fā)員工工作積極性，實現(xiàn)了企業(yè)改革和管理的平穩(wěn)過渡。

四、如何更好地發(fā)揮和釋放公益性國企的能量和效益

公益類國企的主要目標是保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，對公益類國有企業(yè)來說，重點考核企業(yè)的成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，特別是考核中要引入社會評價。

“這樣做是一大進步。”中國人民大學(xué)國際政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任保建云認為，“首先，不同類型的國有企業(yè)納入不同的改革措施當中，不同類型企業(yè)有著不同的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部市場環(huán)境，這種做法有利于差異化的改革措施，為不同的企業(yè)量身定制不同的方案；其次，國企改革的大盤子中不同類型的國企，改革的步驟、路徑、地位與影響都不同，便于更加精準化與定向化的改革；三是，分類也為將來探索企業(yè)的差異化治理方式開啟了新的方向，未來國企的管理方式也將更加靈活。” 

陜西省水務(wù)集團通過開展PPP項目對推進全省供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解體制困惑，創(chuàng)造了新模式，推進了地方經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮了公益性國有企業(yè)應(yīng)有作用，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。公益性國企如何在現(xiàn)有框架內(nèi)做大做強，在新的時代背景下，必須在以下幾個方面予以加強和保障。

一是公益性國企姓公，應(yīng)當在政策和財政方面得到地方黨委和政府的支持和保障。以陜西省水務(wù)集團為例，為更好地做好全省水文章，發(fā)揮公益性國企的體制優(yōu)勢，當?shù)卣畱?yīng)該在資本金注入、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等方面予以支持，逐步將中省投資的供水、污水處理、管網(wǎng)改造等方面涉及的供水資本金直接劃撥水務(wù)集團。 

二是打鐵還需自身硬，公益性國企必須準確定位，在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造上先行先試，實行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，真正在市場中發(fā)揮自己的體制優(yōu)勢、國企優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，走出一條兼顧經(jīng)濟效益和社會效益的科學(xué)發(fā)展之路。

三是政府必須認清公益性國企自身所擔負的社會效益和公共職能，在核算企業(yè)成本中，建立科學(xué)、合理、長遠的價格調(diào)整機制，緩解企業(yè)運行壓力，保障企業(yè)正常運行。

公益性國企是我國新時期國企分類改革后對傳統(tǒng)國企進行的重新定位，目的在于激發(fā)國企活力，促進國企的差異化和精準化發(fā)展。通過創(chuàng)新制度、創(chuàng)新理念、創(chuàng)新模式，把事關(guān)國計民生的供水事業(yè)理順管好，不僅是陜西省水務(wù)集團的使命和擔當，也必將是所有公益性國企做大變強的根本路徑。  來源：陜西省水務(wù)集團