“這個(gè)水廠2012年就啟動(dòng)建設(shè)，由于財(cái)政資金有限，工程進(jìn)展緩慢。按照原有進(jìn)度，這次干旱居民用水必將受到影響。省水務(wù)集團(tuán)接手后，資金很快到位，原來幾年解決不了的問題，現(xiàn)在幾個(gè)月就解決了。”富縣供水公司總經(jīng)理袁曉建由衷地稱贊社會(huì)資本進(jìn)入供水領(lǐng)域這項(xiàng)改革。
成立于2011年3月的陜西水務(wù)集團(tuán)，在2014年9月4日與富縣政府簽訂合作協(xié)議，全面接管富縣水源、水廠等涉水資產(chǎn)，并通過企業(yè)化、市場化運(yùn)營，解決縣城供水難題。
縣城供水，是省委、省政府明確給陜西省水務(wù)集團(tuán)的主營業(yè)務(wù)，是在84個(gè)縣城發(fā)展受水制約的背景下，作出的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇。由一家企業(yè)重塑全省供水格局，將通過怎樣的路徑來實(shí)施？近日，記者就此進(jìn)行了采訪。
供水之痛：77個(gè)縣域發(fā)展受水制約
不久前發(fā)布的《“十二五”陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況》顯示，2013年縣均生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于2012年全國縣均水平的75.8%，縣域經(jīng)濟(jì)是陜西經(jīng)濟(jì)的短板。因此，做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，成為陜西未來實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份向中等發(fā)達(dá)省份跨越的重要一招棋。
然而，作為提供生命之源、生產(chǎn)之要的縣城供水體系卻不怎么給力：全省84個(gè)縣城中有77個(gè)缺水，其中14個(gè)縣城嚴(yán)重缺水，還有34個(gè)縣城無備用水源。一遇自然災(zāi)害或突發(fā)事件，用水將陷入困境。
縣城供水體系的羸弱在干旱年份顯露無遺。三原縣2014年夏季發(fā)生的水荒，令錦繡東城小區(qū)居民陳師傅很是擔(dān)心：“家里的自來水停了有一個(gè)禮拜，雖然政府通過送水、分時(shí)段供水緩解了用水緊張的狀況，但如果明年夏天再來一場大旱，我們還會(huì)不會(huì)遇上這樣的水荒？”
而距三原縣260多公里的商南縣，同時(shí)段也陷入了水危機(jī)：由于縣城供水水庫天旱見底，6萬居民在炎炎夏日無水可用。政府不得不每天斥資20萬元，從20公里外拉水來解決吃水問題。
一個(gè)夏季、兩個(gè)縣城近20萬人遭受了長時(shí)間的水荒，這在陜西并不鮮見：2013年7月，全省有16個(gè)縣城用水告急。
吃水有憂，發(fā)展就更受影響。陜西延長石油延安能源化工有限責(zé)任公司在富縣投資216億元建設(shè)延安煤油氣資源綜合利用項(xiàng)目，工程投入運(yùn)行后，不僅可以提供大量就業(yè)崗位，還將給當(dāng)?shù)孛磕暝黾?億到5億元的財(cái)政收入。這樣一個(gè)對富縣意義重大的項(xiàng)目卻因供水問題屢被擱淺。
“縣城有兩個(gè)水源地，理論上日可供水1萬噸，但由于管網(wǎng)老舊、水壓不穩(wěn)等問題，每天只能供水3000噸，而縣城實(shí)際需求為6000噸，缺口將近一半。這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施意味著每天還要多出2萬人的用水，怎么解決？”說起當(dāng)時(shí)的窘境，袁曉建經(jīng)理如此說道。
“要解決這么大一個(gè)項(xiàng)目的生活和工業(yè)用水問題，縣城的供水體系必須得一大筆資金來升級改造，光靠縣上的力量肯定不行。”省水務(wù)集團(tuán)供水公司總經(jīng)理趙楊向記者介紹說。
等著有水才能上項(xiàng)目的還有漢中航空等一大批產(chǎn)業(yè)園區(qū)。突圍水困境，成為陜西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊迫之舉。
現(xiàn)實(shí)抉擇：用市場力量推動(dòng)供水升級
2014年8月25日，按照省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示精神，副省長祝列克主持召開會(huì)議，專項(xiàng)研究縣城供水問題。他強(qiáng)調(diào)，水作為民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，要在繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、縣為主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新縣城供水管理體制，加大融資力度，加快設(shè)施建設(shè)改造，不斷提高供水能力和服務(wù)水平，切實(shí)保障城鄉(xiāng)供水、農(nóng)業(yè)灌水、生態(tài)需水?？h城供水迎來發(fā)展的曙光。
縣城供水改革，這在陜西不是第一次。1996年，為解決地下水難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的問題，該省把原由城建部門管理的供水職責(zé)交給水利部門，創(chuàng)造了全國首個(gè)從水庫水源到用戶水龍頭完整供水產(chǎn)業(yè)鏈一體化管理的“洛川模式”。十幾年后，伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，縣城用水量出現(xiàn)了新一輪激增，因后續(xù)投入不足導(dǎo)致的水廠規(guī)模小、管網(wǎng)漏失率大等舊模式存在的問題凸顯，一些縣只能勉強(qiáng)維持水廠運(yùn)營。
要解決這些問題，就需要大量的資金投入，但錢從哪里來？“縣上沒有錢，省里每年3億元的資金平均下去等于‘撒胡椒面’，對解決超期服役的供水設(shè)施來說是杯水車薪。”記者在富平縣采訪時(shí)，一位縣水務(wù)局的負(fù)責(zé)人表示出無奈。
據(jù)《陜西省城鎮(zhèn)供水2020年發(fā)展規(guī)劃》，縣城需資金55億元，而當(dāng)前中央和省財(cái)政每年投入縣城供水資金3億元，只占總需求的15%，投入嚴(yán)重不足。“撒胡椒面”的結(jié)果是給多少錢建多少工程，實(shí)際建設(shè)和規(guī)劃相距甚遠(yuǎn)。
正是在這種沒錢辦供水、發(fā)展受掣肘的背景下，陜西省作出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇：由陜西省水務(wù)集團(tuán)與縣政府合作，采取政府主導(dǎo)、市場化管理、企業(yè)化運(yùn)作的方式，來完成縣城供水的重任。
專項(xiàng)會(huì)議明確：省發(fā)改委每年安排1億元資金，省財(cái)政廳每年整合2億元資金，用于縣城水源開發(fā)、管網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。省財(cái)政安排2億元資金注入水務(wù)集團(tuán)，作為縣城供水資本金。水務(wù)集團(tuán)充分利用供水收益、水電項(xiàng)目、儲(chǔ)備土地等，擴(kuò)大資產(chǎn)和現(xiàn)金流規(guī)模，力爭融資10億元，為縣城供水工程提供資金保障。
專項(xiàng)會(huì)議召開10天之后，陜西省水務(wù)集團(tuán)與富縣縣政府簽訂供水合作協(xié)議書。至此，一場全省性的縣城供水大變局拉開大幕。
漸次蝶變：市場之手的“倍增”效應(yīng)
對于政企“聯(lián)姻”發(fā)力供水市場的前景，一直把還貸能力作為放貸重要標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)很有信心。2014年10月10日，陜西省水務(wù)集團(tuán)與工商銀行陜西省分行、中信銀行西安分行、浦發(fā)銀行西安分行簽訂縣城供水金融合作協(xié)議，三家銀行將為集團(tuán)提供180億元融資貸款，用于縣城供水水源、水廠和管網(wǎng)建設(shè)，信息化改造等。
2015年3月，寧強(qiáng)縣縣城供水?dāng)U建項(xiàng)目啟動(dòng)建設(shè)，由陜西省水務(wù)集團(tuán)出資1984萬元，建設(shè)包括配水池、清水池、供水泵房及相關(guān)配套設(shè)施。工程建成后日處理水量將達(dá)到1.5萬噸，可為6萬人提供放心、潔凈、充足的優(yōu)質(zhì)水。
富縣是第一個(gè)啟動(dòng)這項(xiàng)改革的，也是最早的受益方。“省水務(wù)集團(tuán)利用資金優(yōu)勢，解決了水源地管線復(fù)線和第二水源地建設(shè)問題，日供水能力達(dá)到1萬立方米，是原來的3倍。管理上啟用了信息化管理平臺(tái)，水質(zhì)在線監(jiān)測和收費(fèi)系統(tǒng)都更加科學(xué)規(guī)范，水質(zhì)更加放心，服務(wù)更加便捷。” 作為富縣自來水公司經(jīng)理，袁曉建對發(fā)展的前景信心倍增。而能夠?yàn)楦豢h財(cái)政帶來豐厚收入的延安煤油氣資源綜合利用項(xiàng)目供水管網(wǎng)已經(jīng)完成對接。
“在完成富縣、寧強(qiáng)等縣城供水的基礎(chǔ)上，集團(tuán)還在全省開展了14個(gè)縣的縣城供水項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資達(dá)10億元，投資管網(wǎng)建設(shè)100余公里，日供水規(guī)模達(dá)到30萬噸，滿足200余萬人口的用水需求。” 陜西省水務(wù)集團(tuán)執(zhí)行董事、總經(jīng)理王瑜介紹說。
“人員一個(gè)不裁，待遇比原來更好。雖然每個(gè)人都按崗定責(zé)比以前有壓力了，但我們工作的積極性卻高了。”在富縣自來水公司已經(jīng)工作18年的樊小燕高興地說。自從富縣自來水公司交由省水務(wù)集團(tuán)接管后，原來只有醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷險(xiǎn)，現(xiàn)在集團(tuán)把失業(yè)、生育和住房公積金也給補(bǔ)齊了。
職工感受變化最大的就是公司的發(fā)展條件比以前大為改善。“人員成本是供水企業(yè)最主要的成本。集團(tuán)通過擴(kuò)大供水區(qū)域和供水規(guī)模，提供了更多的崗位，在原有人員不增加的條件下，等于攤薄了成本，效益肯定比以前要好一些。”漢中市水利局原局長王基剛介紹說。
建設(shè)精品工程，以打造現(xiàn)代化供水企業(yè)為目標(biāo)，引入信息化技術(shù)，采取規(guī)范化管理，成為陜西省水務(wù)集團(tuán)提升縣城供水運(yùn)行效率的路徑，也使得這些縣域供水工程的供水能力全面提檔升級。
目標(biāo)管理：變局下的政企合作之道
陜西省水務(wù)集團(tuán)是國有企業(yè)，企業(yè)就要有企業(yè)的發(fā)展之道。但陜西省水務(wù)集團(tuán)又是一個(gè)特殊企業(yè)，它在縣城供水上，不以營利為目的，這是陜西省委、省政府交給它的一項(xiàng)民生責(zé)任。
當(dāng)?shù)卣c省水務(wù)集團(tuán)合作，采取的是整建制劃撥、未來的工程建設(shè)和經(jīng)營管理都由集團(tuán)承擔(dān)、政府配合并實(shí)施監(jiān)督管理的模式。且不說擴(kuò)大供水規(guī)模、供水系統(tǒng)的改造升級需要巨額資金投入，劃撥的供水企業(yè)底子并不好。
據(jù)了解，在省水務(wù)集團(tuán)接手前， 84個(gè)縣城供水單位有63個(gè)虧損，負(fù)債超5億元，維系自身經(jīng)營困難。指望這些供水企業(yè)在短時(shí)期獲得投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)很大。
財(cái)政對縣城供水工程建設(shè)的資金投入，除省上每年3億元外，還有中央財(cái)政對水利的投入。對此，社會(huì)上也出現(xiàn)了質(zhì)疑聲，認(rèn)為企業(yè)是市場行為，財(cái)政資金不應(yīng)對其投入，國家投入水源建設(shè)等形成的資產(chǎn)也不應(yīng)歸企業(yè)。2014年，省發(fā)改委也將縣城供水列入全省首批“PPP”示范項(xiàng)目。
所謂“PPP”模式，是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對價(jià)。“PPP”模式具有三大特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
有專家認(rèn)為，縣城供水雖說采用“PPP”模式，但強(qiáng)調(diào)的是政府主導(dǎo)；社會(huì)資本應(yīng)以市場競爭的方式提供服務(wù)，而省水務(wù)集團(tuán)則是定向獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)。此外，在我國“PPP”模式應(yīng)用中，通常情況下，社會(huì)資本是通過價(jià)格機(jī)制來獲得投資回報(bào)?；谌罕姷某惺苣芰Γ瑑r(jià)格機(jī)制很大程度上在縣城供水上不能實(shí)現(xiàn)，那么，缺口應(yīng)該通過政府購買服務(wù)來彌補(bǔ)。但現(xiàn)實(shí)是，縣財(cái)政難以承擔(dān)。
縣城供水，如果價(jià)格機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)，不能獲得投資回報(bào)，這樣的“PPP”模式難以得到社會(huì)資本的積極響應(yīng)。兩難中，陜西以發(fā)展為目標(biāo)，選擇具有深厚行業(yè)背景和較好專業(yè)水準(zhǔn)的國有企業(yè)——省水務(wù)集團(tuán)來承擔(dān)縣城供水工作。
實(shí)際上，實(shí)行政府主導(dǎo)、引入社會(huì)資本運(yùn)作，并不等于財(cái)政投入完全退出，這也符合“PPP”模式的內(nèi)涵要求。因此，在陜西縣城供水上，財(cái)政投入是必要的，也是必須的。
由一家企業(yè)來提供眼下還看不到投資回報(bào)的公共服務(wù)，政府如何保證其長期穩(wěn)定發(fā)揮效益，并且具有融資償還能力？記者在采訪中了解到，陜西各縣按照目標(biāo)管理這一原則，水務(wù)集團(tuán)提供優(yōu)質(zhì)、足量的供水服務(wù)，而承擔(dān)這一職責(zé)的資金缺口則采取其他途徑對水務(wù)集團(tuán)的發(fā)展給予支持。
記者查閱陜西省水務(wù)集團(tuán)與各縣簽訂的合作協(xié)議，供水水價(jià)均沒有新的約定。而在戰(zhàn)略合作框架協(xié)議中，縣政府大多有支持的條款。富平縣將該縣水利機(jī)械廠和水電物資站資產(chǎn)及所占土地21.4畝按照國有資產(chǎn)處置程序出售給集團(tuán)，寧強(qiáng)縣需協(xié)助集團(tuán)做好100畝投資項(xiàng)目的土地征地、審批，漢中市將紅寺湖水庫的旅游開發(fā)經(jīng)營權(quán)交給集團(tuán)，等等，以培植這家以公益性為主的企業(yè)能夠生存并良性發(fā)展下去。
陜西省水務(wù)集團(tuán)同樣以實(shí)現(xiàn)供水服務(wù)為目標(biāo)，快速擴(kuò)張，多元發(fā)力，通過經(jīng)營收入來彌補(bǔ)公共服務(wù)的缺口。目前，集團(tuán)業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋水源建設(shè)、水電開發(fā)、農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)等，興建的10處水源工程投資規(guī)模已超過15億元，水電裝機(jī)達(dá)3萬千瓦。在全省開創(chuàng)了“以水促農(nóng)”的范例，集團(tuán)已與韓城、子長、眉縣、富縣、漢陰等縣落實(shí)流轉(zhuǎn)土地5萬多畝，項(xiàng)目總投資達(dá)35億元。屆時(shí)，一個(gè)個(gè)集生態(tài)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游觀光于一體的農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)項(xiàng)目將成為水務(wù)集團(tuán)多元發(fā)力的又一亮點(diǎn)。 來源：中國水利報(bào)
