2. 推進(jìn)海綿城市 PPP 模式面臨的問(wèn)題

從 2014 年 5 月 18 日頒布的發(fā)改基礎(chǔ) [2014]981 號(hào)文[9]，以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個(gè)，第二批 206 個(gè))可以看出，現(xiàn)行 PPP 項(xiàng)目多以交通基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、信息基礎(chǔ)設(shè)施等具有較好經(jīng)營(yíng)性和長(zhǎng)期收益的項(xiàng)目類(lèi)型為主，水務(wù)行業(yè)的 PPP項(xiàng)目主要以污水處理廠(chǎng)提標(biāo)改造、廠(chǎng)網(wǎng)一體化建設(shè)等經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目為主。由于海綿城市建設(shè)自身的顯著特征，污水或再生水這類(lèi)項(xiàng)目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡(jiǎn)單復(fù)制于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。而從海綿城市 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)的現(xiàn)況看，也確實(shí)存在不少問(wèn)題亟待解決。

2.1 項(xiàng)目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問(wèn)題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點(diǎn)。項(xiàng)目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實(shí)際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問(wèn)題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項(xiàng)目包中以哪些項(xiàng)目為重點(diǎn)，哪些項(xiàng)目最緊急、見(jiàn)效快，它們又是一個(gè)怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過(guò)這些項(xiàng)目的組合最終是否能順利達(dá)到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績(jī)效考核的要求等，直接關(guān)系到 PPP 項(xiàng)目的成功與否和實(shí)施難度，在項(xiàng)目策劃和打包前必須充分研究和認(rèn)真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項(xiàng)目情況看，由于策劃時(shí)對(duì)海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項(xiàng)目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對(duì)性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流(CSO)污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復(fù)雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過(guò)程的隨機(jī)性，系統(tǒng)實(shí)施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠(chǎng)能力及工藝的匹配等多個(gè)部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統(tǒng)實(shí)施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進(jìn)行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費(fèi)。因此，必須從 PPP項(xiàng)目策劃初期，厘清項(xiàng)目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項(xiàng)目打包，并與監(jiān)測(cè)、評(píng)估與考核體系相呼應(yīng)。

2.2 收益模式和政府支付能力問(wèn)題

海綿城市 PPP 模式要吸引社會(huì)資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個(gè)關(guān)鍵就是收益模式的問(wèn)題。財(cái)金 [2014]76 號(hào)文和發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)文均提，PPP 模式是通過(guò)“使用者付費(fèi)”及“必要的政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。如前文所述，海綿城市 PPP 項(xiàng)目公益性強(qiáng)，且我國(guó)并沒(méi)有建立強(qiáng)制性的雨水排放許可制度和雨水收費(fèi)制度，目前尚不具備“使用者付費(fèi)”的條件，因此政府“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”仍然是主要付費(fèi)方式，新的收益模式和增長(zhǎng)點(diǎn)仍有待探索。現(xiàn)有付費(fèi)模式下，地方政府的支付能力和信用將會(huì)成為海綿城市 PPP 項(xiàng)目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見(jiàn)，一些公司通過(guò)分析地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競(jìng)爭(zhēng)，可見(jiàn)，地方政府支付信用的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅(qū)使下，通過(guò)過(guò)高的回報(bào)率，過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引社會(huì)資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會(huì)加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管財(cái)政承載能力評(píng)估能夠一定程度上減少地方政府財(cái)政危機(jī)發(fā)生的概率，但從 10 年以上服務(wù)期來(lái)看，地方財(cái)政支付能力仍存在許多不確定性。

2.3 績(jī)效考核難度問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下，海綿城市 PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核是政府付費(fèi)的主要依據(jù)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個(gè)已有的海綿城市 PPP 項(xiàng)目的策劃與績(jī)效考核體系看，尚存在一些明顯問(wèn)題，如績(jī)效考核與建設(shè)內(nèi)容不對(duì)應(yīng)，績(jī)效考核方案難以達(dá)到，對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)績(jī)效存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，考核方式簡(jiǎn)單等。舉例來(lái)說(shuō)，部分項(xiàng)目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項(xiàng)目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評(píng)估海綿城市實(shí)施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項(xiàng)目的其他匯水片區(qū)對(duì)河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測(cè)結(jié)果來(lái)進(jìn)行評(píng)定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機(jī)性及季節(jié)變化等因素的影響，也會(huì)降低考核結(jié)果的合理性。目前掌握的多個(gè)海綿城市 PPP 項(xiàng)目的邊界條件和系統(tǒng)關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來(lái)的績(jī)效考核將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，這給政府和企業(yè)按照績(jī)效考核付費(fèi)埋下了隱患。

2.4 長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)問(wèn)題

按照財(cái)政部要求，PPP 項(xiàng)目簽署的合同至少具有 10 年服務(wù)運(yùn)營(yíng)期，因此長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理也是海綿城市 PPP 項(xiàng)目考核的重要一環(huán)。即便方案設(shè)計(jì)合理、施工建設(shè)到位，若沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的、良好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)作為支撐，其建設(shè)成效仍難以保證，這也是我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域比較突出的問(wèn)題。海綿城市PPP 項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作本身較為復(fù)雜，再加上這類(lèi)項(xiàng)目又容易受自然氣候變化、上游開(kāi)發(fā)或污染、城市整體的管理水平和市民環(huán)保意識(shí)等各種綜合因素影響，維護(hù)期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責(zé)任糾紛問(wèn)題，甚至最終導(dǎo)致績(jī)效考核方面的困難或糾紛。因此，不同海綿城市PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容的劃分、責(zé)任主體的界定、維護(hù)費(fèi)用的計(jì)算、績(jī)效評(píng)估及考核辦法等，都需要在 PPP 項(xiàng)目策劃初期依據(jù)實(shí)際情況予以充分考慮和合理安排。

3. 海綿城市 PPP 模式的要點(diǎn)與展望

雖然海綿城市PPP 項(xiàng)目在開(kāi)展的過(guò)程中存在各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但不可否認(rèn)的是，海綿城市 PPP 模式仍是一個(gè)值得堅(jiān)持探索的新路徑。隨著首批試點(diǎn)城市建設(shè)的實(shí)施推進(jìn)和第二批海綿城市試點(diǎn)的啟動(dòng)，海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結(jié)合上述發(fā)達(dá)國(guó)家在雨水系統(tǒng) PPP 模式上的經(jīng)驗(yàn)，以及目前國(guó)內(nèi)幾個(gè)海綿城市 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)中遇到的困惑，筆者認(rèn)為有如下幾點(diǎn)需要在 PPP 項(xiàng)目落實(shí)中重點(diǎn)考量。

3.1 組建商業(yè)與技術(shù)聯(lián)合的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)

PPP 項(xiàng)目是一項(xiàng)參與者眾多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一個(gè)完善的 PPP 項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)公共部門(mén)與不同類(lèi)型企業(yè)(包括承建商、運(yùn)營(yíng)商、投資機(jī)構(gòu)等)之間的關(guān)系，以達(dá)到多方共贏的目的，因此咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)的作用就非常關(guān)鍵。根據(jù)上述美國(guó)馬里蘭州的案例，以及發(fā)達(dá)國(guó)家 PPP 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，政府部門(mén)和企業(yè)通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項(xiàng)目公司(即 SPV)，該項(xiàng)目公司通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債券融資，并且分別與承建商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商簽訂建造合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同、設(shè)備采購(gòu)或供貨合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時(shí)，政府部門(mén)將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給 PPP 項(xiàng)目公司。上述過(guò)程之中，無(wú)論公共部門(mén)或是企業(yè)都需要聘請(qǐng)咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)(如技術(shù)、法律和財(cái)務(wù))制定合理的 PPP 項(xiàng)目方案，PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資金構(gòu)成、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承載能力分析等工作主要由商業(yè)咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)來(lái)完成;技術(shù)層面，PPP 項(xiàng)目的系統(tǒng)構(gòu)成、邊界劃分、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用評(píng)估、績(jī)效考核體系等問(wèn)題則需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)來(lái)支撐。圖 2表明了一個(gè)典型的PPP 項(xiàng)目中咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)與參與方建立的關(guān)系。