供水服務(wù)密切關(guān)乎民生，水價(jià)也是社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的話題。事實(shí)上，從改革開放以后，我國水價(jià)改革已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)漫長過程，至今仍未結(jié)束。

來源：中國水網(wǎng)     作者：李曉佳

供水服務(wù)密切關(guān)乎民生，水價(jià)也是社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的話題。事實(shí)上，從改革開放以后，我國水價(jià)改革已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)漫長過程，至今仍未結(jié)束。

2021年年初，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，同時(shí)《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法（征求意見稿）》《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（征求意見稿）》兩份文件也在密集籌備出臺(tái)。而上一版的價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法（試行）分別是1998年和2010年出臺(tái)，距今年份已久，供水價(jià)格改革步履維艱。

此前，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍曾在其署名文章中提到，當(dāng)前我國水價(jià)改革正處于關(guān)鍵突破期，如何將已建立的水價(jià)制定政策框架落到具體實(shí)踐中是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。這其中，理清供水價(jià)格管理中的難點(diǎn)，至關(guān)重要。

供水與供電、供氣、供暖，常常作為并列的公用事業(yè)行業(yè)被放在一起比較。其實(shí)，它們既有因網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷所帶來的相似性，也有各自獨(dú)一無二的個(gè)性。這種公用事業(yè)行業(yè)的統(tǒng)一性和特殊性也反映在價(jià)格制定的過程中。

E20研究院院長、供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟理事長傅濤指出，它們的統(tǒng)一性在于均以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為原則。它們的特殊性在于，電力價(jià)格由國家層面統(tǒng)一管理和核定；天然氣價(jià)格改革的目標(biāo)是“管住中間，放開兩頭”，即氣源和銷售價(jià)格放開由市場形成，對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運(yùn)輸和配氣價(jià)格則要嚴(yán)格監(jiān)管；供暖行業(yè)有季節(jié)性差異和南北差異；只有供水是最能完整反映屬地差異的公用事業(yè)行業(yè)。

由于我國各地區(qū)的水資源稟賦和供水系統(tǒng)差別較大，難以在大的范圍內(nèi)對供水自由調(diào)度，不可能建立全國性的運(yùn)輸管網(wǎng)，調(diào)節(jié)全國供水市場，如原水水質(zhì)、輸水距離、供水規(guī)模、區(qū)域面積、供水管網(wǎng)狀況、地勢因素、抄表到戶情況、服務(wù)程度等都不盡相同，由此反映到供水成本上也會(huì)千差萬別。不同地區(qū)的水資源條件、城市規(guī)劃和布局、供水市場發(fā)育程度、供水企業(yè)經(jīng)營與技術(shù)水平等決定了各城市間的供水成本差異巨大，這也導(dǎo)致了成本監(jiān)審部門難以簡單明確而單一地確定合理的成本與監(jiān)審標(biāo)準(zhǔn)。再加上各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)承受能力不同，所以供水價(jià)格的地域性差異相對明顯。

如重慶、廣州等地區(qū)由于受到區(qū)域地質(zhì)條件、水環(huán)境污染、水資源分布等因素的影響，部分地區(qū)水源地的水質(zhì)較差，只有采取深度處理工藝才能達(dá)到國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。

如重慶市自來水公司向重慶主城約600萬人供水，由于山城地勢的特殊性，需建多級加壓站，增加了供水成本。公司負(fù)責(zé)人曾介紹，重慶主城第一階梯水價(jià)為3.5元/方，除去污水處理等代收費(fèi)用及增值稅，企業(yè)收取水費(fèi)2.3元/方，而企業(yè)水處理成本為2.8元/方。

另如廣州水資源的主要特點(diǎn)是過境水資源相對豐富，但本地水資源較少，人均水資源占有量不到全國平均數(shù)量的 1/2，加之水環(huán)境污染以及供水布局等因素，導(dǎo)致供水成本增加。據(jù)了解，為提升供水能力，保障城市用水安全。廣州自來水自籌了46.3億元新建北部水廠（一期）及配套管網(wǎng)、廣從加壓站等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)北部與中心管網(wǎng)互聯(lián)互通，設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力提至519萬立方米/日，以解決設(shè)計(jì)產(chǎn)能不足問題，整體改善中心城區(qū)供水環(huán)境及供水應(yīng)急處理能力。

基于各地存在的實(shí)際差異，傅濤強(qiáng)調(diào)，供水價(jià)格制定需要充分反映屬地特征，不宜做過多“一刀切”的規(guī)定，建議將更多的事權(quán)下放到地方。原則性的條款應(yīng)由國家發(fā)改委頒發(fā)的《供水價(jià)格管理辦法》和《成本監(jiān)審辦法》明確，而對于屬地差異較大的條款，具體管理細(xì)則由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行制定更為妥當(dāng)。這也符合我國深化“放管服”改革的要求和趨勢。

同時(shí)，屬地供水企業(yè)也應(yīng)大力探索，創(chuàng)新供水價(jià)格機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)自身的積極性，以提升企業(yè)的管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

供水服務(wù)一種公共服務(wù)，供水服務(wù)中存在多種關(guān)系，如政府、企業(yè)、公眾的關(guān)系，居民與非居民的關(guān)系，普通用戶和低收入群體或產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持對象的關(guān)系等等，傅濤介紹，供水價(jià)格制定和調(diào)整的過程，其實(shí)就是多方尋求平衡的過程。

其中，政府、企業(yè)、公眾三方關(guān)系，是這些關(guān)系的核心。政府是供水服務(wù)的責(zé)任主體，供水企業(yè)被政府委托幫助完成其服務(wù)責(zé)任，自來水用戶是供水服務(wù)的享用者。

基于此，上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理張燎在接受中國水網(wǎng)專訪時(shí)曾認(rèn)為，現(xiàn)階段我國的城市供水成本的責(zé)任，應(yīng)由政府和水用戶兩類責(zé)任主體承擔(dān)，供水企業(yè)只是以有效率的方式提供供水服務(wù)的運(yùn)營商。

傅濤也曾用“支點(diǎn)理論”來形容政府、企業(yè)與民眾在水價(jià)制定中的關(guān)系：在水價(jià)這個(gè)杠桿的兩段，一端是公眾，另一端是政府。

政府是供水公共服務(wù)的責(zé)任主體，它一方面決定著公眾所要支付的用水價(jià)格，另一方面也決定著企業(yè)以什么形式為公眾提供水務(wù)服務(wù)。無論哪一種服務(wù)形式，政府直接提供也好，企業(yè)幫助政府提供也好，水務(wù)服務(wù)成本的承擔(dān)主要有兩種形式：其一是從政府財(cái)稅收益或土地收益中拿出一部分做公共服務(wù)，這樣百姓可以不付費(fèi)或少付費(fèi)水費(fèi)；另一方式完全由百姓來付費(fèi)。在公共服務(wù)總成本中所支付的總成本中，由公眾支付的那部分費(fèi)用，稱之為水價(jià)，也就是消費(fèi)者所承擔(dān)的支付責(zé)任。

當(dāng)以企業(yè)績效作為支點(diǎn)時(shí)，政府支付和用戶支付分別位于天平的兩端。一方的少付必然以另一方的多付為前提。但無論哪一方負(fù)擔(dān)過多都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)體系的失衡，使得供水公共服務(wù)的效率降低。

同時(shí)，在供水價(jià)格管理中，需要充分考慮地方政府長期行業(yè)管理所產(chǎn)生的遺留問題，不宜將前期成本中政府的責(zé)任簡化甚至忽略，既不能簡單將全部成本進(jìn)入水價(jià)，由公眾負(fù)擔(dān)，也不能簡單地全部推給定價(jià)成本之外，由經(jīng)營企業(yè)來消化。應(yīng)當(dāng)將前期不合理的建設(shè)經(jīng)營責(zé)任，建立在政府、企業(yè)和公眾三方協(xié)同體系之上，合理確定定價(jià)成本，避免形成目前城市水價(jià)提價(jià)過程中企業(yè)和公眾的簡單對立關(guān)系。從而使三方達(dá)到一個(gè)默契的平衡點(diǎn)。

伴隨著我國高質(zhì)量發(fā)展需求提升，以及優(yōu)質(zhì)供水的普及，對供水企業(yè)提出了更高的要求。有專家指出，多重因素的疊加，目前多數(shù)供水企業(yè)的經(jīng)營狀況不樂觀。在整個(gè)供水行業(yè)僅僅處于盈虧平衡的背景下，通過進(jìn)一步上調(diào)供水價(jià)格以滿足改善水環(huán)境的投資需求并保證企業(yè)的合理利潤水平成為不可回避的選擇，但事實(shí)上，這條路也走得異常艱辛。

據(jù)E20供水研究中心最新發(fā)布的《2019年全國75個(gè)城（地區(qū)）水價(jià)專題報(bào)告》顯示，報(bào)告所覆蓋的75個(gè)城市（地區(qū)）中，無論是基本水價(jià)還是污水處理費(fèi)，有城市已經(jīng)超過10年未進(jìn)行過相應(yīng)調(diào)整，大部分城市的水價(jià)超過5年未有調(diào)整。

隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，供水成本也在不斷上漲。如果調(diào)價(jià)周期跟不上的話，就會(huì)加劇成本倒掛現(xiàn)象，導(dǎo)致供水行業(yè)健康發(fā)展受到影響，從而在一定程度上影響供水效率的提升。

而對于水價(jià)調(diào)整來說，調(diào)不到位、調(diào)不及時(shí)，正是目前我國水價(jià)機(jī)制面臨的主要問題。E20供水研究中心分析認(rèn)為，水價(jià)調(diào)不到位，是由于歷史、社會(huì)等因素使得大部分公眾會(huì)放大供水服務(wù)的公益屬性，導(dǎo)致其商品屬性無法得到很好的展現(xiàn)，反映到調(diào)價(jià)上就是每次調(diào)價(jià)都無法調(diào)至理想水平。其次，定價(jià)本身所適用的結(jié)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)無法準(zhǔn)確合理覆蓋全成本。而水價(jià)調(diào)整不及時(shí)，主要由于調(diào)價(jià)周期較長，導(dǎo)致供水企業(yè)成本的上升無法及時(shí)通過價(jià)格反映。其次是調(diào)價(jià)過程較為復(fù)雜，耗時(shí)較長。此外，政府補(bǔ)貼機(jī)制以及其他相應(yīng)的政策和法規(guī)辦法配套有待進(jìn)一步完善。

從供水企業(yè)角度講，要逐步建立全過程成本定價(jià)機(jī)制，全方位的成本公開與監(jiān)審，重視節(jié)水型、累進(jìn)制水價(jià)制度。供水企業(yè)在日常經(jīng)營管理中，要樹立水價(jià)全成本預(yù)算及分析控制理念。持續(xù)改進(jìn)服務(wù)及建設(shè)營運(yùn)水平，增強(qiáng)公眾知情權(quán)，為政府部門建立動(dòng)態(tài)的水價(jià)調(diào)整機(jī)制做好準(zhǔn)備。水價(jià)改革一定要從人民的“三感”出發(fā)。

傅濤強(qiáng)調(diào)，水價(jià)承載著供水服務(wù)的價(jià)值，供水價(jià)格管理首先要保障區(qū)域范圍內(nèi)的供水用水安全，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)供水服務(wù)的充分化、均等化，滿足人民日益增長的美好生活需要，同時(shí)也要能夠保障供水企業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)、健康可持續(xù)發(fā)展。