黨的十九屆五中全會(huì)明確提出實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，建立水資源剛性約束制度。這是黨中央自2011年提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度之后，針對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境存在的突出矛盾，結(jié)合我國(guó)水資源的新形勢(shì)新變化新情況，再次提出的新要求。李國(guó)英部長(zhǎng)明確提出推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施路徑，突出強(qiáng)調(diào)建立水資源剛性約束制度的重要性，為解決水資源剛性約束有關(guān)問題找到了切入點(diǎn)，為水資源剛性約束制度頂層設(shè)計(jì)提供了基本遵循。

一、什么是水資源剛性約束

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出：實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系。建立水資源剛性約束制度是黨中央對(duì)實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系在水資源領(lǐng)域的具體化，也是對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的深化要求，重點(diǎn)內(nèi)容就是要進(jìn)一步規(guī)范人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為，處理好生產(chǎn)關(guān)系問題。實(shí)施水資源剛性約束制度就是要把水資源作為高質(zhì)量發(fā)展的約束條件，通過制定約束指標(biāo)體系、劃定管控分區(qū)的邊界，采取“指標(biāo)約束+分區(qū)準(zhǔn)入”管理方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和方向以及規(guī)模提出約束性的用途管制措施。

建立水資源剛性約束制度首先要厘清概念內(nèi)涵。剛性約束所稱的“剛性”，是指“不能改變或通融的”，“約束”是指“限制使不越出范圍”。“剛性約束”就是指將人或事嚴(yán)格限制在某一范圍內(nèi)，這種限制是硬性的、強(qiáng)制性的、無條件的，規(guī)定必須這么做，而不能那么做。

水資源剛性約束就是根據(jù)水資源的稟賦條件，通過制定約束指標(biāo)，包括江河水量分配、河湖生態(tài)流量水量保障目標(biāo)、地下水的取水總量和水位雙控指標(biāo)、區(qū)域的可用水量等，結(jié)合我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，針對(duì)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)安全等三大功能區(qū)，科學(xué)劃分水資源管控分區(qū)，定好水資源保護(hù)利用的范圍邊界，突出差別化管理，發(fā)揮水資源剛性約束作用。

二、水資源剛性約束制度的地位和作用

2011年中央1號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2012年國(guó)務(wù)院頒布出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確了“三條紅線，四項(xiàng)制度”。黨的十九屆五中全會(huì)提出，建立水資源剛性約束制度。2020年10月5日中央印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，實(shí)施最嚴(yán)格水資源保護(hù)利用制度。黨中央分別提出的水資源剛性約束制度、最嚴(yán)格水資源管理制度、最嚴(yán)格水資源保護(hù)利用制度，是彼此聯(lián)系、各有側(cè)重、不斷深化、完整協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。水資源剛性約束制度是總要求，具有統(tǒng)領(lǐng)的地位和作用，是指導(dǎo)水資源合理開發(fā)的準(zhǔn)則，是強(qiáng)化水資源保護(hù)利用的遵循。實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度和最嚴(yán)格水資源保護(hù)利用制度是落實(shí)水資源剛性約束的具體要求。

最嚴(yán)格水資源管理制度是針對(duì)供給端的管理要求，各級(jí)水行政主管部門通過合理分水，建立一整套完善的約束指標(biāo)后，運(yùn)用監(jiān)管手段強(qiáng)化對(duì)水資源管控指標(biāo)的管理。約束指標(biāo)要通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來確定，監(jiān)管行為要采取政策措施去落實(shí)。要通過指標(biāo)的數(shù)據(jù)化、政策的具體化、管理的規(guī)范化、監(jiān)測(cè)的覆蓋化、手段的智能化等守住水資源指標(biāo)底線和分區(qū)管理的邊界，實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)和利用不越分區(qū)邊界，不破指標(biāo)剛性。

最嚴(yán)格水資源保護(hù)利用制度是對(duì)需求端的管理要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域使用水資源必須遵循的義務(wù)和責(zé)任，是實(shí)施水資源剛性約束的重中之重。最嚴(yán)格水資源保護(hù)利用制度的關(guān)鍵是加強(qiáng)水資源需求管理，通過制定有效的產(chǎn)業(yè)政策體系、約束管理措施等，以水資源條件反控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、規(guī)模和方向，實(shí)現(xiàn)全面節(jié)水、管住用水的目標(biāo)。

三、實(shí)施水資源剛性約束的重點(diǎn)任務(wù)

水資源剛性約束制度實(shí)施的重點(diǎn)是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與水和諧相處。

一是明確約束對(duì)象。既要約束河道內(nèi)開發(fā)行為，也要約束河道外取水活動(dòng)；既要約束用水，也要約束供水；既要約束管理部門的行政行為，也要約束社會(huì)各方的用水行為；既要約束管水部門的依法行政，也要約束外行業(yè)主管部門的依規(guī)審批。通過定指標(biāo)劃邊界，強(qiáng)化分區(qū)管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和用水行為依指標(biāo)辦、按指標(biāo)批，依條件利用、按分區(qū)管理。

二是明確約束內(nèi)容。我國(guó)人均水資源占有量少，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有需水的要求，這就要求我們認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記指示“有多少湯泡多少饃”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開發(fā)行為都要以水資源條件作為約束內(nèi)容之一。水資源剛性約束的內(nèi)容既有對(duì)水資源管理部門行政行為的約束，也有對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開發(fā)活動(dòng)行為的約束，而且對(duì)外部約束應(yīng)該是重點(diǎn)。對(duì)于河道斷流、湖泊萎縮、地下水超采等問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重超過水資源水環(huán)境水生態(tài)承載能力的地區(qū)，水資源要作為首要約束、第一條件，發(fā)揮最大剛性約束作用。

三是明確約束措施。要以問題為導(dǎo)向，采用可操作的政策舉措加以規(guī)范和管理。制度創(chuàng)設(shè)的管理措施要從供給端和需求端兩側(cè)發(fā)力。對(duì)于供給端來說，通過水資源總量消耗和強(qiáng)度雙控、水資源論證制度、水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)、水資源超載區(qū)取水許可限批、水資源督查考核、水資源調(diào)度、地下水超采治理、生態(tài)治理修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、水資源稅改革、水價(jià)機(jī)制、用水權(quán)市場(chǎng)化交易等措施，為剛性指標(biāo)的落實(shí)提供支撐條件，為各級(jí)水行政主管部門行使行政權(quán)力提供依據(jù)和準(zhǔn)則。從需求端來看，就是通過建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的負(fù)面清單，制定規(guī)模約束的產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)水減排標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制推行節(jié)水產(chǎn)品以及資源循環(huán)利用制度等措施，建立起一整套完整的政策體系和管理措施，真正實(shí)現(xiàn)把標(biāo)準(zhǔn)立起來、指標(biāo)建起來、政策樹起來，最終運(yùn)用法律手段將其固化下來。

四、實(shí)施水資源剛性約束的重點(diǎn)工作

一是推進(jìn)剛性約束指標(biāo)建立。水資源剛性約束制度的建立要在剛性、關(guān)鍵在約束、重點(diǎn)在指標(biāo)。要根據(jù)我國(guó)南北方水資源稟賦條件差異，在保障江河基本生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，科學(xué)確定江河流域水資源開發(fā)上限和河道外引水強(qiáng)度，加快推進(jìn)江河流域水量分配、重要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)確定、地下水取水總量和水位雙控以及區(qū)域可用水量管理。要堅(jiān)持流域與區(qū)域相結(jié)合的管理制度，突出管江河取水口、管河道外取水總量、管水資源調(diào)度、管江河重大工程布局、管控制斷面生態(tài)流量指標(biāo)與重要工程節(jié)點(diǎn)下泄流量，構(gòu)建維持健康江河的管控體系。要強(qiáng)化江河開發(fā)強(qiáng)度落流域，區(qū)域用水總量控制指標(biāo)落水源，確保江河水資源開發(fā)不超上限，守好生態(tài)流量底線，以指標(biāo)體系構(gòu)建水資源剛性約束制度的基礎(chǔ)。

二是加強(qiáng)水資源管控分區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警。水資源分區(qū)管理是落實(shí)水資源剛性約束要求、深化最嚴(yán)格水資源管理、實(shí)現(xiàn)水資源合理配置的基礎(chǔ)工作，也是實(shí)現(xiàn)與空間規(guī)劃、主體功能區(qū)劃相銜接、落實(shí)用水總量控制的具體依據(jù)，更是水資源需求管理從平面管理向空間管控、實(shí)施水資源差異化管理的關(guān)鍵舉措。水資源管控分區(qū)要依據(jù)水的涵養(yǎng)性、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐性、生態(tài)要素的關(guān)鍵性、水資源儲(chǔ)備的前瞻性、水資源調(diào)配的可行性科學(xué)劃定。監(jiān)測(cè)預(yù)警要以水資源承載能力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，提出滿足國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，符合水資源分區(qū)特點(diǎn)和條件的準(zhǔn)入管制策略，建立健全水資源管控分區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警的長(zhǎng)效機(jī)制。

三是健全水資源論證制度。水資源論證是實(shí)現(xiàn)以水而定、量水而行的重要手段，是根據(jù)水資源條件反控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模和方向的重要制度安排，也是建設(shè)項(xiàng)目取水許可審批的支撐條件。2021年3月1日正式施行的《長(zhǎng)江保護(hù)法》明確規(guī)定，要完善規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度。2020年，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源論證工作的意見》。文件明確提出加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，推進(jìn)水資源論證區(qū)域評(píng)估，進(jìn)一步發(fā)揮水資源在區(qū)域發(fā)展、相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局中的剛性約束作用，滿足合理用水需求，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

四是推動(dòng)水資源超載區(qū)取水許可限批。要以劃定的水資源管控分區(qū)為依據(jù)，定期開展水資源承載能力評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)調(diào)整水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)的名錄清單，水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，臨界超載地區(qū)暫停審批高耗水項(xiàng)目新增取水許可。要加大對(duì)水資源超載地區(qū)治理修復(fù)力度，通過水源置換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、深度節(jié)水、價(jià)格調(diào)控等綜合性措施，退減超量、優(yōu)化存量、嚴(yán)控增量，堅(jiān)決抑制不合理用水、還水于河，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。

五是提升智慧化管理水平。要依托水資源國(guó)控項(xiàng)目建設(shè)的成果，不斷改進(jìn)系統(tǒng)功能，提升系統(tǒng)應(yīng)用水平。要加強(qiáng)江河重要斷面的站網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)取用水戶的取水計(jì)量設(shè)備依法安裝，加快規(guī)模以上取水在線計(jì)量設(shè)施建設(shè)，提升取水計(jì)量監(jiān)管能力。要融入智慧水利建設(shè)的發(fā)展格局，以“需求牽引、應(yīng)用至上”為重點(diǎn)，突出流域和區(qū)域全域管理，打造水資源空地一體化的感知系統(tǒng)，加快用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查、水資源稅改革、取水許可電子證照以及水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量等平臺(tái)整合，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門信息資源共享，完善水資源調(diào)配和管理系統(tǒng)，全面打造“決策科學(xué)、智能調(diào)配、智慧管控、場(chǎng)景模擬、虛擬展示”的智慧化平臺(tái)。