計劃用水是落實最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，自1989年《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》實施以來，我國已開展計劃用水工作30余年。2014年11月水利部制定了《計劃用水管理辦法》，隨后各地因地制宜制定了100多部計劃用水相關(guān)的地方性法規(guī)規(guī)章，涵蓋31個省級行政區(qū)(港澳臺除外)。然而我國計劃用水管理體系仍不完善，特別是在供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管方面較為欠缺，一些地區(qū)供水企業(yè)供水管理與用水企業(yè)計劃用水管理相脫節(jié)。分析加強(qiáng)供水企業(yè)計劃用水監(jiān)督管理的主要內(nèi)容，對于完善我國計劃用水管理制度，強(qiáng)化水資源剛性約束，落實最嚴(yán)格水資源管理制度，具有重要意義。

　　1　各地對供水企業(yè)計劃用水的監(jiān)管要求和存在的問題

　　目前，我國尚未出臺專門的水利供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管的政策法規(guī)，水利部計劃用水管理辦法中也缺乏針對供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管的內(nèi)容，各地供水企業(yè)計劃用水的管理依據(jù)分布于節(jié)約用水、水資源管理、城市供用水條例等相關(guān)法律法規(guī)中，相關(guān)政策涉及計劃用水指標(biāo)編制與下達(dá)、指標(biāo)核準(zhǔn)、累進(jìn)加價、獎勵和處罰等環(huán)節(jié)，以及管網(wǎng)維護(hù)、漏損率控制等方面。

　　1.1　各地對供水企業(yè)計劃用水的監(jiān)管要求

　　一是在計劃用水指標(biāo)編制與下達(dá)環(huán)節(jié)，供水企業(yè)需根據(jù)管理部門審核通過的指標(biāo)與用水戶簽訂供水協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，按計劃供水，嚴(yán)禁擅自停供、超供，如北京、廈門市、石家莊等地計劃、節(jié)約用水管理相關(guān)辦法中的規(guī)定。二是在計劃用水指標(biāo)核準(zhǔn)過程中，供水企業(yè)需要保證用水計量設(shè)備的質(zhì)量，定期查表、統(tǒng)計，按要求將用水?dāng)?shù)據(jù)上報主管部門，有條件通過數(shù)字化平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)交互的，及時上傳水量數(shù)據(jù)，如唐山、太原等地供水管理相關(guān)辦法和昆明、淄博、寧波和深圳等地計劃、節(jié)約用水管理相關(guān)辦法中的規(guī)定。三是征收水費及超計劃用水累進(jìn)加價水費方面，以供水企業(yè)直接收取為主，部分城市由主管部門收取或供水企業(yè)委托物業(yè)代收，超計劃用水水費主要用于供水管網(wǎng)維護(hù)與改善、鼓勵相關(guān)節(jié)水工作等，如大同市城市供水條例和廈門、徐州、上海、深圳等地計劃、節(jié)約用水管理相關(guān)辦法中的規(guī)定。四是部分城市節(jié)約用水管理中將供水企業(yè)所節(jié)約的用水量視同其售水量，按規(guī)定提取企業(yè)留利，保障了供水企業(yè)落實計劃用水監(jiān)管政策的積極性，如湖南、遼寧、浙江等省城市節(jié)約用水管理相關(guān)辦法中的規(guī)定。五是部分城市節(jié)約用水管理中對于供水企業(yè)未按規(guī)定履行相關(guān)用水統(tǒng)計、資料報送、超計劃加價收費、維護(hù)供水用水設(shè)施等職責(zé)的，由水行政主管部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的，限制其用水計劃指標(biāo)，并處以罰款，如洛陽、?？凇⑸虾?、蘇州、深圳等地節(jié)約用水管理相關(guān)辦法中的規(guī)定。六是供水企業(yè)需要做好供水設(shè)施設(shè)備管理工作，定期對供水管網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)，要有效控制漏失率符合國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，超過標(biāo)準(zhǔn)部分的用水不得計入水價成本，如武漢、烏魯木齊、杭州、上海等地節(jié)約用水管理相關(guān)辦法中的規(guī)定。七是部分城市供用水管理中明確供水企業(yè)負(fù)責(zé)新建用水設(shè)施的驗收和統(tǒng)一管理維護(hù)、消防設(shè)施管理等工作，如大同、廣州、石家莊等供水用水管理相關(guān)條例中的規(guī)定。

　　1.2　存在的問題

　　一是對“雙重屬性”的認(rèn)識不到位。供水企業(yè)在計劃用水監(jiān)管過程中兼具兩個屬性。一方面供水企業(yè)自身日常經(jīng)營所需的用水量、供水管網(wǎng)漏失水量不可忽視，應(yīng)納入計劃用水監(jiān)管范圍；另一方面，供水企業(yè)是連接計劃用水監(jiān)管者與用水戶之間的中間環(huán)節(jié)，參與計劃用水落實的多個環(huán)節(jié)，水行政主管部門可利用其加強(qiáng)監(jiān)管。然而，現(xiàn)行生效的《城市供水條例》對供水企業(yè)的監(jiān)管僅局限于企業(yè)資質(zhì)的監(jiān)管，不涉及計劃用水方面的內(nèi)容。

　　二是監(jiān)管體制不完善?！端ā芬?ldquo;供水企業(yè)和自建供水設(shè)施的單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)供水設(shè)施的維護(hù)管理，減少水的漏失”。《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》指出“城市供水企業(yè)、自建供水設(shè)施的單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)供水設(shè)施的維修管理，減少水的漏損量”。但目前未出臺專門針對供水企業(yè)實行計劃用水的法律法規(guī)或管理制度，供水企業(yè)在計劃用水中的職責(zé)和作用沒有明確的規(guī)定，監(jiān)管主要是針對用水戶，對供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管的部門也較為分散。

　　三是監(jiān)管范圍不全面。根據(jù)《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》，2020年全國城市公共供水管網(wǎng)漏損率為10%左右，但東北地區(qū)部分城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率仍高達(dá)20%以上。管網(wǎng)漏損率高除了管網(wǎng)本身漏損的原因外，城市綠化用水、消防部門用水、偷水和施工導(dǎo)致的管道漏水等也計入漏損。城市綠化和消防事業(yè)屬于公共服務(wù)行業(yè)，這部分用水不計入管網(wǎng)供水賬戶，實際用水量也通常未計量和核定，存在監(jiān)管缺失的問題。

　　四是計量設(shè)施仍需進(jìn)一步升級。雖然全國計量設(shè)施改造升級已取得一定的成績，但部分地區(qū)在工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)等行業(yè)用水計量設(shè)施的安裝工作未全面普及。由于缺乏用水計量設(shè)施和在線監(jiān)控系統(tǒng)等，對于用水戶的實際用水量并不掌握，造成計劃用水管理流于形式。另外，部分計量設(shè)施的安裝難以達(dá)到國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，取水計量的準(zhǔn)確性、可靠性受到影響。

　　2　典型城市供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管的主要經(jīng)驗

　　考慮南北方城市區(qū)位，選取計劃用水監(jiān)管推行較早、計劃用水覆蓋率較高的北京、上海、深圳3個城市，分析其計劃用水監(jiān)管的具體做法、操作流程、實施效果等內(nèi)容，總結(jié)主要經(jīng)驗，一些城市的好的做法可以為其他地區(qū)借鑒。

　　2.1　嚴(yán)格按照指標(biāo)向用水戶供水

　　在計劃用水指標(biāo)的編制與下達(dá)、調(diào)整階段，供水企業(yè)需與用水戶簽訂供水合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，并及時更新供水協(xié)議、供水計劃。水行政主管部門核定或者備案用水計劃后，應(yīng)及時通知單位用戶和供水企業(yè)，供水企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照指標(biāo)向用水戶供水，嚴(yán)禁超指標(biāo)供水。

　　2.2　完善用水信息統(tǒng)計制度

　　為保證計劃用水管理工作的落實，準(zhǔn)確把握用水戶計劃用水指標(biāo)完成情況，在制度方面，一些城市逐漸形成并完善了供水企業(yè)定期查表計量、抄表記錄、用水臺賬、統(tǒng)計報表、報表上報的制度，不斷完善用水戶資料信息，為更有效地開展計劃用水管理工作打下了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，部分地區(qū)的用水信息監(jiān)測信息化水平也逐步得到提高，用水信息共享平臺正在逐漸形成。

　　2.3　強(qiáng)化供水設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)

　　通過城市供水管網(wǎng)改造、計量設(shè)備升級、節(jié)水設(shè)施驗收與使用等工程，使城市供水在基礎(chǔ)設(shè)施方面有了較大提升。同時，加強(qiáng)供水企業(yè)對供水設(shè)備設(shè)施、器具的管理、維修和保養(yǎng)，使基礎(chǔ)設(shè)施使用管理水平得到一定程度的提高。最終在控制管網(wǎng)漏損率、提高用水信息統(tǒng)計精度上取得了長遠(yuǎn)進(jìn)步。

　　2.4　嚴(yán)格水費征收管理

　　以計劃用水指標(biāo)為依據(jù)，供水企業(yè)征收水費及超計劃用水累進(jìn)加價水費，用經(jīng)濟(jì)手段對用水戶用水行為進(jìn)行管理，在一定程度上減少了用水戶的浪費行為，激發(fā)用水戶的節(jié)水積極性，提高了水資源利用效率。征收的水資源費用于環(huán)境補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供用水相關(guān)技術(shù)研發(fā)等，進(jìn)一步提升水資源綜合利用水平，實現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。

　　2.5　參與節(jié)水宣傳教育

　　計劃用水相關(guān)法規(guī)政策賦予供水企業(yè)宣傳節(jié)水知識的權(quán)利與義務(wù)，有利于提高全社會的水憂患意識和節(jié)水意識。同時在政策執(zhí)行過程中，開展用水定額管理、水量平衡測試等工作，企業(yè)落實節(jié)水工藝改造、節(jié)水器具推廣、用水定額等措施，各城市的節(jié)水能力不斷得到提高，萬元GDP用水量持續(xù)下降。

　　3　加強(qiáng)對我國供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管的主要內(nèi)容

　　從我國計劃用水的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合供水企業(yè)計劃用水的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建議從以下幾方面加強(qiáng)我國供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管，推動提高用水效率和效益。

　　3.1　明確相關(guān)部門職責(zé)

　　各地人民政府要加強(qiáng)節(jié)約用水工作的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置節(jié)約用水辦公室，明確供水企業(yè)自來水管網(wǎng)到達(dá)區(qū)域內(nèi)計劃用水工作的管理，由相關(guān)水行政管理部門負(fù)責(zé)；供水企業(yè)、自建供水設(shè)施單位必須加強(qiáng)節(jié)約用水管理，指定專人具體負(fù)責(zé)計劃用水工作；水行政主管部門與供水企業(yè)加強(qiáng)協(xié)同合作，把供水、管水、節(jié)水工作有機(jī)地結(jié)合起來。

　　3.2　指標(biāo)編制、調(diào)整和下達(dá)

　　節(jié)水行政主管部門應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)的年度用水計劃指標(biāo)和調(diào)整后的用水計劃指標(biāo)及時通知有關(guān)供水企業(yè)。對未取得用水計劃指標(biāo)的非生活用水戶，供水企業(yè)不得供水。工程施工等臨時使用城市公共供水的，必須向相關(guān)水行政主管部門申報用水計劃，由城市供水企業(yè)計量收費。供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用水計劃限制供水，并準(zhǔn)確、及時上報用水戶信息。

　　3.3　開展用水統(tǒng)計與指標(biāo)核準(zhǔn)

　　供水企業(yè)需要細(xì)致完成裝表、查表、數(shù)據(jù)報送等工作。裝表方面，建議供水企業(yè)的水廠用水也應(yīng)當(dāng)裝表計量，并接受計劃用水考核。查表和數(shù)據(jù)報送方面，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期抄錄注冊水表，并計算用戶的實際用水量，并定期報送主管部門。此外，供水企業(yè)也應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向主管部門提供本企業(yè)生產(chǎn)取水、用水、供水、漏損等相關(guān)資料。供水企業(yè)與用水單位報送數(shù)據(jù)誤差在10%以上的，由水行政主管部門復(fù)核，確定實際用水量。

　　3.4　超計劃用水累進(jìn)加價收費

　　用水戶超計劃用水累進(jìn)加價收費可由供水企業(yè)代收，加價水費應(yīng)當(dāng)注明計劃用水量、實際用水量、超計劃用水量、收費標(biāo)準(zhǔn)等基本情況。水行政主管部門應(yīng)當(dāng)書面通知其采取措施，降低超用水量。逾期未降低的，供水企業(yè)應(yīng)對其采取限制供水措施。供水企業(yè)在此環(huán)節(jié)需要做好超計劃累進(jìn)加價水費收繳，并根據(jù)主管部門要求進(jìn)行停止或開始供水等工作。

　　3.5　日常管網(wǎng)維護(hù)

　　供水單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)供水設(shè)施的日常巡查、維護(hù)管理，如實記錄巡查和維護(hù)管理情況，防止跑水、冒水、滴水、漏水，確保安全運行，提高供水管網(wǎng)監(jiān)測和維護(hù)管理水平。設(shè)施未經(jīng)驗收或驗收不合格的不得投入使用，供水部門不得為其供水。供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)制水技術(shù)，提高制水率，加強(qiáng)生產(chǎn)工藝水的回收利用和供水管網(wǎng)的維護(hù)管理，減少制水水量損耗。城市供水行政主管部門負(fù)責(zé)檢查和監(jiān)督城市供水設(shè)施的管理和維護(hù)情況。

　　3.6　獎勵辦法

　　如因用水單位開展節(jié)約用水減少了供水企業(yè)售水量，影響企業(yè)的留利，應(yīng)將節(jié)水量視為售水量，按規(guī)定提取企業(yè)留利。應(yīng)當(dāng)建立節(jié)約用水獎勵制度，對供水企業(yè)供水損耗明顯低于國家標(biāo)準(zhǔn)的，以及在節(jié)約用水宣傳、管理等工作中表現(xiàn)突出的單位和個人，予以表彰或者獎勵。

　　3.7　處罰措施

　　原水供應(yīng)單位、供水企業(yè)等單位對供用水設(shè)施管理維護(hù)不當(dāng)而造成水資源嚴(yán)重浪費的，以及供水企業(yè)未按規(guī)定安裝用水計量器具的，應(yīng)由主管部門責(zé)令改正，并處以一定數(shù)額罰款。供水企業(yè)未按規(guī)定報送資料、報表或者提供虛假用水、供水?dāng)?shù)據(jù)的，由主管部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的，限制其用水計劃指標(biāo)，并處一定數(shù)額罰款。城市供水企業(yè)或者受委托單位未按規(guī)定收取水費、超計劃用水加價收費或者實行用水包費制的，由主管部門責(zé)令其改正、限期退回，并處以一定數(shù)額罰款。

　　4　加強(qiáng)對供水企業(yè)計劃用水監(jiān)管的政策建議

　　4.1　加強(qiáng)法規(guī)體系建設(shè)

　　建議適時推出專門針對供水企業(yè)計劃用水管理的政策法規(guī)，明確供水企業(yè)在執(zhí)行計劃用水關(guān)鍵環(huán)節(jié)的具體職責(zé)，如指標(biāo)編制與下達(dá)、用水統(tǒng)計與指標(biāo)核準(zhǔn)、超計劃加價收費、日常監(jiān)管和考核等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)相關(guān)部門在計劃用水工作中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。建議相關(guān)部門盡快修訂《計劃用水管理辦法》，將供水企業(yè)計劃用水納入政府監(jiān)管范圍，并考慮制定供水監(jiān)管辦法，詳細(xì)規(guī)定我國城市居民供水政府監(jiān)管的目標(biāo)、原則以及規(guī)制流程，使得各部門對城市居民供水行業(yè)進(jìn)行規(guī)制時有法可依。

　　4.2　完善取用水監(jiān)測計量體系

　　依托水資源監(jiān)控能力建設(shè)，加快取用水在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，在工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)等行業(yè)普及用水計量設(shè)施的安裝工作，保證計量設(shè)施的安裝達(dá)到國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，提高用水計量的準(zhǔn)確、可靠性。完善自備水管理流程，最大限度地規(guī)范供水企業(yè)通過自備水源取水的行為。推進(jìn)重點用水戶在線遠(yuǎn)程監(jiān)控體系建設(shè)，加強(qiáng)超量取水大戶的統(tǒng)計與監(jiān)督管理工作，建立精細(xì)化監(jiān)管平臺。

　　4.3　健全完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系

　　強(qiáng)化用水定額與計劃用水相結(jié)合的管理模式，計劃用水指標(biāo)的編制與下達(dá)，必須嚴(yán)格以各行業(yè)的用水定額為依據(jù)。充分發(fā)揮供水企業(yè)供水網(wǎng)絡(luò)終端的優(yōu)勢，準(zhǔn)確統(tǒng)計各用水戶的實際用水?dāng)?shù)據(jù)，建設(shè)各行業(yè)用水?dāng)?shù)據(jù)庫，作為用水定額信息化平臺的基礎(chǔ)。根據(jù)供水企業(yè)統(tǒng)計的各行業(yè)用水?dāng)?shù)據(jù)、結(jié)合先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，健全完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化分類，準(zhǔn)確修訂各行業(yè)的用水定額，并用于指導(dǎo)計劃用水指標(biāo)的制定和下達(dá)。

　　4.4　建立更為有效的獎懲機(jī)制

　　目前，主管部門主要通過罰款制止、杜絕供水企業(yè)的不當(dāng)或違規(guī)供用水行為，而現(xiàn)有的懲罰力度對城市供水企業(yè)所起的警示作用有限。主管部門可以從按比例罰款、調(diào)整水價以及市場準(zhǔn)入等方面著手，探討力度更大、更為有效的懲罰機(jī)制。同時，應(yīng)當(dāng)建立供水企業(yè)節(jié)約用水獎勵制度，對供水企業(yè)供水損耗明顯低于國家標(biāo)準(zhǔn)的給予適當(dāng)表彰或獎勵。加大計劃用水宣傳力度，定期組織開展供水企業(yè)計劃用水管理培訓(xùn)，積極調(diào)動供水企業(yè)參與計劃用水工作的監(jiān)督管理。

　　4.5　加大相關(guān)資金投入

　　供水企業(yè)計劃用水管理工作需要設(shè)備和技術(shù)支撐，需加大資金支持。建議從水資源稅中提取節(jié)水管理資金，加快供水企業(yè)和用水戶計劃用水信息化建設(shè)，提高取用水監(jiān)測監(jiān)控能力；從超計劃用水累進(jìn)加價收費中提取一定比例專項用于供水企業(yè)計劃用水宣傳、培訓(xùn)、獎勵等工作。