1疏干水取用管理現(xiàn)狀和問題

　　疏干水取用涉及多個(gè)行業(yè)，凡是對含水介質(zhì)進(jìn)行疏干的均會(huì)產(chǎn)生疏干水。本文所討論的疏干水包括礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)等疏干水。

　　1.1疏干水取用管理現(xiàn)狀

　　1.1.1疏干水產(chǎn)量及利用量不斷提高

　　礦產(chǎn)資源的開采以及地下工程的建設(shè)等均會(huì)導(dǎo)致疏干排水。2020年我國煤炭產(chǎn)量約為38億噸，煤礦疏干排水量約為80億噸，到“十四五”末期，國內(nèi)煤炭年產(chǎn)量將達(dá)到41億噸，屆時(shí)煤礦疏干水將進(jìn)一步增多。隨著我國市政建設(shè)的發(fā)展，地下工程建設(shè)疏干排水量也將進(jìn)一步攀升。據(jù)估算，僅沈陽地鐵工程的修建就會(huì)導(dǎo)致20多億噸的疏干排水。此外，疏干水的綜合利用也不斷加強(qiáng)，如榆林市榆陽區(qū)將1.77億立方米疏干水進(jìn)行了綜合利用；烏海一企業(yè)每天可處理1.7萬立方米疏干水，其中1.4萬立方米的純水用于工業(yè)企業(yè)鍋爐，其余濃水用作洗煤廠循環(huán)用水以及園區(qū)綠化、道路噴灑。

　　1.1.2疏干水取水許可管理規(guī)定情況

　　在《條例》出臺(tái)前，關(guān)于疏干水取用是否需要辦理取水許可，全國各地要求不一。主要有三種做法：一是疏干水取用需要辦理取水許可的，湖北、四川、遼寧在其取水許可和水資源費(fèi)征收管理相關(guān)文件中有相關(guān)規(guī)定；二是疏干水取用不需要辦理取水許可的，但需要編制疏干排水方案或者報(bào)有關(guān)部門備案，如《陜西省地下水條例》第27條規(guī)定“開采礦藏或者建設(shè)地下工程必須疏干排水的，采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向縣級以上水行政主管部門報(bào)送疏干排水方案，并按照批準(zhǔn)的疏干排水方案進(jìn)行疏干、回收利用或者排放，不得擅自擴(kuò)大疏干區(qū)域和變更排放地點(diǎn)”；三是疏干水取用不需要辦理取水許可，但是需要辦理排水許可的，如《北京市建設(shè)工程施工現(xiàn)場管理辦法》第22條規(guī)定“新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格限制施工降水。確需要進(jìn)行降水的，施工單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定組織專家論證審查，取得排水許可，并依法繳納地下水資源費(fèi)”。

　　1.1.3疏干水征收水資源費(fèi)（稅）情況

　　關(guān)于疏干水是否征收水資源費(fèi)（稅），各地要求不一。北京、天津、內(nèi)蒙古等17個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)明確對疏干排水征收水資源費(fèi)（稅），但各地的征收數(shù)額認(rèn)定方式不盡相同，主要有三種做法：一是按照實(shí)際排水量或者采礦量計(jì)征水資源費(fèi)。如《安徽省取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》第21條規(guī)定“為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全而進(jìn)行的經(jīng)常性疏干排水，有計(jì)量設(shè)施的，水資源費(fèi)根據(jù)實(shí)際排水量確定；無計(jì)量設(shè)施的，水資源費(fèi)根據(jù)實(shí)際采礦量確定”，即疏干排水水資源費(fèi)是按照實(shí)際排水量或者采礦量計(jì)征的。二是按照批準(zhǔn)的計(jì)劃取水量計(jì)征水資源費(fèi)。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)約用水條例》第15條規(guī)定“因建設(shè)施工等非生活用水臨時(shí)取水的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提前三十日向有管轄權(quán)的旗縣級以上人民政府水行政主管部門提出臨時(shí)取水申請，確需施工降排水的，應(yīng)當(dāng)編制施工降排水方案，按照批準(zhǔn)的方案和計(jì)劃取水，并繳納水資源費(fèi)”，即疏干排水水資源費(fèi)是按照批準(zhǔn)的計(jì)劃取水量計(jì)征的。三是按照排水量計(jì)征水資源稅。河北、北京、天津、山西等10個(gè)水資源稅改革試點(diǎn)，均按照排水量計(jì)征水資源稅，其中北京、天津、內(nèi)蒙古等省份還規(guī)定對疏干排水從低制定稅額標(biāo)準(zhǔn)。

　　1.1.4疏干水納入水資源統(tǒng)一配置管理情況

　　國家層面雖然將非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，但并未對疏干水的統(tǒng)一配置進(jìn)行明確要求。《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》指出“鼓勵(lì)并積極發(fā)展污水處理回用、雨水和微咸水開發(fā)利用、海水淡化和直接利用等非常規(guī)水源開發(fā)利用。加快城市污水處理回用管網(wǎng)建設(shè)，逐步提高城市污水處理回用比例。非常規(guī)水源開發(fā)利用納入水資源統(tǒng)一配置”，并未明確提及將疏干水納入水資源統(tǒng)一配置?！端筷P(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見》將再生水、集蓄雨水、微咸水、海水和淡化海水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，也未具體要求將疏干水納入水資源統(tǒng)一配置。地方層面，一些地區(qū)已明確規(guī)定將疏干水納入本區(qū)域水資源統(tǒng)一配置，如《黑龍江省節(jié)約用水條例》第32條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將再生水、雨水、礦井水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，提高非常規(guī)水源利用率，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)”；甘肅、江蘇、新疆等地區(qū)還明確指出疏干水不受用水總量控制指標(biāo)的限制，如《江蘇省用水總量控制管理辦法》第11條規(guī)定“鼓勵(lì)和支持開發(fā)利用再生水、雨水、海水、微咸水、礦井水等非常規(guī)水源。設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)將非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置。非常規(guī)水源利用不受規(guī)劃期和年度用水總量控制指標(biāo)限制，但其直接使用量應(yīng)統(tǒng)計(jì)在用水總量中”。

　　1.2疏干水取用管理面臨的問題

　　1.2.1內(nèi)涵不統(tǒng)一

　　現(xiàn)行疏干水的相關(guān)概念包括“疏干排水”“礦坑正常水量”“煤礦礦井水”“礦井水”“礦坑水”等，分別在《水資源術(shù)語》《煤礦礦井水分類》《水文地質(zhì)術(shù)語》等標(biāo)準(zhǔn)中予以規(guī)定（見表1），涉及到5個(gè)部門的6項(xiàng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，推薦性標(biāo)準(zhǔn)3項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)。疏干水相關(guān)概念內(nèi)涵不一，定義角度不同，致使在制定相關(guān)政策文件過程中易混淆使用，給水資源調(diào)查及管理造成很大不便。

　　1.2.2疏干水取用管理的法律法規(guī)不完善

　　盡管《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等多部法律法規(guī)涉及到疏干水資源的利用與管理，但總體來看，除了《條例》對疏干水的取用管理作了原則規(guī)定外，國家層面尚缺乏其他的疏干水取用管理法規(guī)。對于疏干水的統(tǒng)一配置無明確規(guī)定，對于疏干水的綜合利用也多為鼓勵(lì)性引導(dǎo)，致使疏干水從取用到綜合利用的全生命周期管理在全國范圍內(nèi)因地而異且相對較為松散，無法對疏干水進(jìn)行有效的管理與利用。

　　1.2.3疏干水取用管理的政策不健全

　　雖然國家和地方政府出臺(tái)了法規(guī)文件鼓勵(lì)疏干水的循環(huán)利用，但相關(guān)政策在具體操作時(shí)有很大的模糊和不確定性，在各地執(zhí)行效果也不同，如疏干水如何界定與計(jì)量、如何分類使用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、是否需要繳納水資源費(fèi)（稅）以及如何優(yōu)惠、如何明確主管部門職責(zé)等問題仍然沒有統(tǒng)一的規(guī)范，也暫無相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。其中水資源費(fèi)（稅）優(yōu)惠政策不落地、管理部門職責(zé)不明確等直接影響了企業(yè)利用疏干水的積極性。

　　2加強(qiáng)疏干水取用管理的若干關(guān)鍵問題

　　2.1取水許可的辦理及其與排水許可的銜接

　　《條例》出臺(tái)后，處理好疏干水取水許可與排水許可的銜接至關(guān)重要?！稐l例》明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達(dá)到規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)依法申請取水許可，安裝排水計(jì)量設(shè)施，定期向取水許可審批機(jī)關(guān)報(bào)送疏干排水量和地下水水位狀況。疏干排水量規(guī)模由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定、公布。”為促進(jìn)該條例的實(shí)施，后續(xù)工作應(yīng)著重從以下兩方面予以完善。

　　一是在《條例》正式施行后，指導(dǎo)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和地域差異等，抓緊出臺(tái)配套規(guī)定，明確需要辦理取水許可的疏干排水量規(guī)模。

　　二是做好取水許可和排水許可的銜接。《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第21條規(guī)定“排水戶向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)排水主管部門申請領(lǐng)取污水排入排水管網(wǎng)許可證”。《城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可管理辦法》第6條也規(guī)定“各類施工作業(yè)需要排水的，由建設(shè)單位申請領(lǐng)取排水許可證”。疏干水的綜合利用途徑多種多樣，將疏干水納入取水許可管理后，對于疏干水是否需要辦理排水許可，需要根據(jù)疏干水的利用途徑加以區(qū)分，此時(shí)就涉及到排水許可與取水許可的銜接問題。全國范圍內(nèi)不同地區(qū)疏干水的水質(zhì)相差較大，如果疏干水水質(zhì)滿足景觀綠化等用途的標(biāo)準(zhǔn)，可以直接利用時(shí)，則無需辦理排水許可證；如果疏干水水質(zhì)無法滿足直接利用的標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步處理方可排入排水管網(wǎng)，按照相關(guān)規(guī)定就應(yīng)當(dāng)辦理排水許可。

　　2.2水資源費(fèi)（稅）的繳納及其與污水處理費(fèi)的銜接

　　《條例》雖然規(guī)定了疏干水應(yīng)當(dāng)辦理取水許可，但沒有涉及水資源費(fèi)（稅）繳納內(nèi)容。按照《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的規(guī)定，疏干水在辦理取水許可后，均應(yīng)依法繳納水資源費(fèi)；在實(shí)行水資源費(fèi)改稅的地區(qū)，則應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定繳納水資源稅。在這方面，重點(diǎn)有兩個(gè)問題需要研究。

　　一是關(guān)于水資源費(fèi)（稅）征收數(shù)額的確定。應(yīng)本著力求真實(shí)且可操作的原則，根據(jù)疏干水取用的具體情形進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。繳納水資源費(fèi)時(shí)，對于可以進(jìn)行取水計(jì)量的，應(yīng)當(dāng)安裝計(jì)量設(shè)施，按照實(shí)際取水量計(jì)征；達(dá)到一定取水規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)安裝在線計(jì)量監(jiān)測設(shè)施和遠(yuǎn)傳設(shè)備，與水行政主管部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享。實(shí)踐中無法或難以計(jì)量的，可以按照電量折算水量、采礦量計(jì)征，或者按照取水定額批準(zhǔn)的取水量或規(guī)劃的排水量計(jì)征。

　　二是關(guān)于繳納水資源費(fèi)（稅）與污水處理費(fèi)的銜接問題。如上所述，如果疏干水可直接利用，則無需繳納污水處理費(fèi)；但如需進(jìn)一步處理才可排入排水管網(wǎng)，按照《水污染防治法》第49條以及《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第32條的要求，還需要繳納污水處理費(fèi)。這是因?yàn)槲鬯幚碣M(fèi)體現(xiàn)的是“污染者付費(fèi)”原則，既然疏干水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，有污染的風(fēng)險(xiǎn)，那么就應(yīng)當(dāng)繳納污水處理費(fèi)，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置。此外，由于疏干水的來源不同、水質(zhì)不同，有可能存在重金屬含量超標(biāo)等隱患，當(dāng)排入排水管網(wǎng)與城市污水混合后，可能會(huì)給污水處理設(shè)備造成影響，處理成本將比一般城鎮(zhèn)居民生活用水更高。

　　繳納污水處理費(fèi)時(shí)，按照《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》第11條“建設(shè)施工臨時(shí)排水、基坑疏干排水已安裝排水計(jì)量設(shè)備的，按計(jì)量設(shè)備顯示的量值計(jì)征污水處理費(fèi)；未安裝排水計(jì)量設(shè)備或者計(jì)量設(shè)備不能正常使用的，按施工規(guī)模定額征收污水處理費(fèi)”的規(guī)定計(jì)征。當(dāng)然，各地可根據(jù)實(shí)際中疏干水的綜合利用情況給予一定的優(yōu)惠。

　　2.3將疏干水納入水資源統(tǒng)一配置

　　將疏干水納入取水許可管理后，作為非常規(guī)水源的重要組成，也應(yīng)抓緊將疏干水納入水資源的統(tǒng)一配置。水資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、控制性要素，其承載能力決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展空間。疏干水作為一種非常規(guī)水源，是水資源的一部分，納入?yún)^(qū)域水資源的統(tǒng)一配置是完善疏干水取用管理的關(guān)鍵一步，也是提高水資源利用效率的重要途徑，可在一定程度上緩解部分區(qū)域水資源供需矛盾，為區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更大空間。

　　在管理方面，本著鼓勵(lì)缺水地區(qū)充分利用疏干水的原則，可以采取將疏干水納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置，但疏干水量不納入?yún)^(qū)域用水總量考核指標(biāo)內(nèi)的方式，將具體疏干水利用量在用水統(tǒng)計(jì)中加以體現(xiàn)。但同時(shí)考慮到疏干水水質(zhì)的不穩(wěn)定性以及水量供給的不確定性，疏干水無法作為固定水源，因此在編制區(qū)域規(guī)劃以及下達(dá)年度用水計(jì)劃時(shí)，建議不將疏干水納入考慮。

　　3相關(guān)建議

　　3.1在《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》修訂中納入疏干水取用管理相關(guān)內(nèi)容

　　當(dāng)前，水利部正在開展《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的修訂研究工作，考慮到《地下水管理?xiàng)l例》已對疏干水取用管理作了原則規(guī)定，為增進(jìn)法規(guī)之間的銜接，應(yīng)將疏干水取用管理納入取水許可適用范圍，強(qiáng)化水利部作為水行政主管部門對于水資源統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)，避免疏干水取用管理游離于水資源管理之外。

　　3.2推動(dòng)出臺(tái)關(guān)于疏干水取用管理的指導(dǎo)意見

　　疏干水取用管理涉及多個(gè)部門和環(huán)節(jié)，且過程較為復(fù)雜，為了便于操作，建議由水利部牽頭，會(huì)同發(fā)改委、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境等部門聯(lián)合出臺(tái)關(guān)于疏干水取用管理的指導(dǎo)意見，作為《條例》實(shí)施后的配套性文件。重點(diǎn)對取水許可與排水許可的銜接，如何征收水資源費(fèi)（稅）和污水處理費(fèi)，如何完善計(jì)量和監(jiān)測，如何完善水資源統(tǒng)一配置等后續(xù)管理問題以及疏干水資源化利用過程中的水質(zhì)、環(huán)保等問題進(jìn)行指導(dǎo)，消除制約疏干水取用管理與資源化利用的體制性障礙，全國“一盤棋”式推進(jìn)疏干水開發(fā)利用與監(jiān)管。